Attualità

La vicenda delle concessioni balneari italiane dal 2006 a oggi, spiegata bene

Dalla direttiva Bolkestein che ha costretto il nostro paese ad abrogare il rinnovo automatico allo stesso titolare, fino all'ultima estensione al 2033 che ha comportato l'apertura di una nuova procedura di infrazione europea e il caos nei Comuni costieri: la storia completa per orientarsi in un problema lungo, complesso e ancora da risolvere, e le possibili strade per farlo.

Sulle imprese balneari si abbattono onde di tempesta ormai da anni. E non mi riferisco al grave fenomeno dell’erosione costiera, bensì alla questione dell’estensione della durata delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo: un tema giuridicamente assai complesso, dal momento che in materia sono intervenuti (e continuano a intervenire) diverse norme, numerose pronunce giurisprudenziali e molteplici provvedimenti sia nazionali (di Comuni, Regioni, Governo, Parlamento, Ragioneria dello Stato, Ministero delle infrastrutture, Autorità garante della concorrenza e del mercato), sia sovranazionali (di Parlamento, Consiglio, Commissione e Corte di giustizia europei).
Per ricostruire il quadro della situazione in modo adeguato e sufficientemente comprensibile, è opportuno ripercorrere le principali tappe dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale che hanno riguardato la materia.

Il sistema delle concessioni balneari in Italia prima della direttiva Bolkestein

  • Il Codice della navigazione del 1942 prevedeva (all’art. 37) che, nel caso di più domande di concessione relative allo stesso bene demaniale, l’amministrazione dovesse preferire quella che offriva le maggiori garanzie di proficua utilizzazione del bene e proponesse di avvalersene per un uso che rispondeva a un più rilevante interesse pubblico.
  • L’art. 18 del regolamento di attuazione del 1952 disponeva, poi, un obbligo di pubblicazione all’albo comunale delle domande di assegnazione, riconoscendo la possibilità a chiunque fosse interessato di presentare osservazioni, opposizioni, reclami o domande concorrenti.
  • Con una modifica del 1993, la norma del Codice della navigazione venne modificata con la previsione, all’atto della scadenza delle concessioni già rilasciate, del cosiddetto “diritto di insistenza”, ovvero di una preferenza per i soggetti già titolari delle concessioni rispetto a eventuali istanze di nuovi pretendenti.
  • Per quanto concerne l’aspetto della durata delle concessioni, la normativa nazionale prevedeva il rinnovo automatico delle stesse, di sei anni in sei anni, fatta salva l’ipotesi dell’eventuale insorgenza di situazioni che ne giustificassero la revoca per specifici motivi inerenti il pubblico uso del mare o per altre ragioni di pubblico interesse.

La prima infrazione europea, il recepimento della Bolkestein e le proroghe automatiche

L’assetto consolidato appena descritto ha cominciato a essere messo in seria discussione dapprima dalla sentenza n. 168 del 2005 del Consiglio di Stato (relativa a una concessione di un’area demaniale marittima sita nel Comune di Lignano Sabbiadoro) e poi dalla direttiva Servizi del 2006, più nota come “direttiva Bolkestein” (dal nome dell’allora commissario europeo per il mercato interno, Frits Bolkestein): sul presupposto che le concessioni demaniali marittime fornivano un’occasione di guadagno per i soggetti operanti nel mercato, si giungeva ad affermare che sia per il rilascio di nuove concessioni, sia per il rinnovo di quelle in scadenza si sarebbero dovute seguire e applicare regole di evidenza pubblica ovvero procedure pubbliche, trasparenti e imparziali che consentissero anche a nuovi operatori di concorrere, in posizione di sostanziale parità, per l’ottenimento della gestione dei beni demaniali. Si sosteneva, infatti, che soltanto con le procedure pubbliche concorrenziali si sarebbero rispettati i principi di libertà di stabilimento, di parità di trattamento e di non discriminazione sanciti dal Trattato dell’Unione europea.

Va tuttavia evidenziato che la stessa direttiva Bolkestein da un lato statuiva l’obbligo delle procedure pubbliche soltanto per l’ipotesi in cui il numero di autorizzazioni disponibili fosse limitato a causa della scarsità delle risorse naturali (v. considerando 62 e articolo 12) e, dall’altro, giustificava regimi di autorizzazione e altre restrizioni in presenza di cosiddetti “motivi imperativi di interesse generale” (tra i quali possono ricomprendersi l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica, la sanità pubblica, il mantenimento dell’equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale, la tutela dei consumatori, dei destinatari dei servizi e dei lavoratori, l’equità delle transazioni commerciali, la lotta alla frode, la tutela dell’ambiente, la salute degli animali, la proprietà intellettuale, la conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico, gli obiettivi di politica sociale e di politica culturale; v. considerando 40 e 56 e articolo 4).

Nonostante ciò, a seguito di una segnalazione dell’Agcom del 2008, nel gennaio del 2009 la Commissione europea inviava all’Italia una lettera di messa in mora, nella quale contestava la compatibilità delle norme nazionali che prevedevano il diritto di insistenza e il rinnovo automatico con i principi sanciti dal Trattato dell’Unione europea e dalla direttiva Bolkestein.

Dopo l’invio, nel maggio 2010, di una lettera di messa in mora complementare (dovuta – per farla breve – al tentativo dell’Italia di “resistere” motivatamente alle richieste della Commissione Ue), il parlamento italiano, che nel febbraio di quello stesso anno aveva abrogato il diritto di insistenza, a dicembre del 2011 abrogava anche la norma nazionale che prevedeva il rinnovo automatico di sei anni in sei anni, tanto che a febbraio del 2012 la Commissione europea dava atto dell’archiviazione della procedura di infrazione avviata quattro anni prima.

Tuttavia, con la stessa norma con la quale aveva abrogato il diritto di insistenza (decreto legge n. 194/2009 “Milleproroghe”, convertito con legge n. 25/2010), l’Italia aveva anche prorogato fino al 31 dicembre 2015 la durata delle concessioni demaniali marittime non ancora scadute, annunciando altresì una riforma generale del diritto marittimo che avrebbe dovuto consentire di conciliare i fondamentali principi di concorrenza e di libertà di stabilimento con l’esigenza di adeguata tutela dell’esercizio, dello sviluppo e della valorizzazione delle attività imprenditoriali e degli investimenti realizzati e/o programmati dai concessionari. Con la legge n. 221 del 2012, poi, il legislatore italiano statuiva una seconda proroga della durata delle concessioni, portandola al 31 dicembre 2020 e motivandola con la dichiarata necessità di garantire l’operatività delle concessioni in essere nelle more dell’emanazione di una nuova disciplina generale e organica della materia.

La sentenza della Corte di giustizia europea contro le proroghe automatiche

Con la famosa sentenza “Promoimpresa” del 14 luglio 2016, la Corte di giustizia europea, alla quale era stata rimessa la questione dai Tribunali amministrativi regionali della Lombardia e della Sardegna, è giunta alla conclusione che una normativa nazionale che consente una proroga automatica, indiscriminata e generalizzata delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo è contraria ai principi di pubblicità e di trasparenza sanciti dalla direttiva Bolkestein e, nell’ipotesi in cui tali concessioni presentino un interesse transfrontaliero certo, anche con i principi di libera concorrenza e di libertà di stabilimento sanciti dal Trattato dell’Unione. Vanno, tuttavia, adeguatamente rimarcate alcune considerazioni, effettuate espressamente dalla stessa Corte europea.

In primo luogo, al punto 43 della sentenza i giudici europei premettono che la decisione se le concessioni demaniali costituiscano o meno un numero limitato a causa della scarsità delle risorse naturali spetta al giudice italiano, che dovrà assumerla con specifico riferimento ai singoli casi e tenendo conto del fatto che tali titoli vengono (in genere) rilasciati a livello comunale. Inoltre, ai successivi punti 44-48, la Corte evidenzia come non si possano ricondurre le concessioni marittime (attraverso le quali un soggetto viene autorizzato a esercitare un’attività economica su un’area demaniale) alla categoria delle diverse concessioni di servizi (nelle quali il diritto di gestire un determinato servizio viene trasferito da un’autorità aggiudicatrice a un concessionario, al quale è conferita un’ampia libertà economica nella determinazione delle condizioni di gestione del diritto stesso e, per l’effetto, sono in larga parte accollati i rischi connessi alla gestione), con la conseguenza che la questione circa l’applicabilità alle prime della direttiva Bolkestein (relativa appunto ai servizi) non è affatto scontata e, comunque, deve essere rimessa alla decisione dei singoli giudici nazionali (tanto che il contrasto con le previsioni della direttiva viene esplicitamente subordinato dalla Corte alla condizione che si ritenga di ricomprendere le concessioni demaniali nel campo di sua applicazione, v. punto 49). Infine la Corte, al punto 56 della sentenza, riconosce che le proroghe possono fondarsi sul principio della tutela del legittimo affidamento a condizione che non si tratti di proroghe indiscriminate e generalizzate, ma che, al contrario, venga effettuata una valutazione caso per caso che consenta di dimostrare che il titolare della concessione poteva legittimamente aspettarsi il rinnovo della stessa e, proprio per quel motivo, ha effettuato i relativi investimenti.

L’estensione delle concessioni fino al 2033 e la riforma mai avviata

Veniamo, ora, ai giorni nostri. Con la legge di bilancio per il 2019 (legge 30 dicembre 2018 n. 145) si è disposta l’estensione della durata delle concessioni demaniali marittime per 15 anni dalla data di entrata in vigore della legge stessa (1° gennaio 2019), ovvero sino al 1° gennaio 2034: la scelta del legislatore italiano è espressamente motivata con la finalità di assicurare la tutela e la custodia delle coste italiane, costituenti risorse basiliari per il paese, e, al tempo stesso, di proteggere l’occupazione e il reddito delle imprese balneari venutesi a trovare in situazione di grave crisi a causa dei consistenti danni patiti a seguito dei cambiamenti climatici e dei frequenti eventi calamitosi e straordinari. Nel medesimo atto legislativo si prevedeva l’emanazione, entro il 1° maggio 2019, di un primo dpcm che avrebbe dovuto, tra le altre cose:

  • fissare i termini e le modalità per la generale revisione del sistema delle concessioni demaniali marittime;
  • stabilire le condizioni e le modalità per la ricognizione e la mappatura di tutto il demanio costiero italiano, per l’individuazione della tipologia e del numero delle imprese titolari di concessioni, per la ricognizione degli investimenti effettuati dai concessionari e dei connessi tempi di ammortamento;
  • dettare i criteri per la creazione di un nuovo modello di gestione delle imprese turistico-ricreative operanti sul demanio marittimo secondo schemi e forme del cosiddetto partenariato pubblico-privato, con lo scopo di valorizzare la tutela e l’utilizzazione del bene demaniale, tenendo in debita considerazione le singole specificità e le peculiari caratteristiche dei singoli territori, nonché per la revisione organica di tutte le norme vigenti in materia di concessioni demaniali marittime, comprese quelle contenute nel Codice della navigazione.

Un secondo dpcm avrebbe dovuto essere emanato con il compito di stabilire i principi e i criteri tecnici (ovvero le regole delle procedure concorrenziali) per la concreta assegnazione delle concessioni. Tuttavia, sia per l’avvicendamento di governo che per la nefasta irruzione della pandemia del Covid-19, né il primo né il secondo dpcm sono stati ancora oggi adottati.

La legge 17 luglio 2020 n. 77 (che ha convertito il “decreto rilancio” di maggio) ha statuito che, ferma restando l’estensione di quindici anni, “per le necessità di rilancio del settore turistico e al fine di contenere i danni, diretti e indiretti, causati dall’emergenza epidemiologica da Covid-19”, le amministrazioni competenti non possono avviare o proseguire procedimenti amministrativi per il rilascio o per l’assegnazione con procedure di evidenza pubblica delle aree che, alla data di entrata in vigore della legge (luglio 2020), siano già oggetto di concessione: in altri termini il legislatore italiano, oltre a ribadire l’estensione della durata delle concessioni al 1° gennaio 2034, ha espressamente vietato sino a quella data ogni procedura pubblica concorrenziale. Infine il “decreto agosto” (d.l. 14 agosto 2020 n. 104), nel prevedere che l’estensione quindicennale si applica anche alle concessioni lacuali e fluviali e alle concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture nautiche, l’ha implicitamente ribadita anche per le concessioni demaniali marittime a uso turistico ricreativo, richiamando le norme a esse relative.

Il recente caos nei Comuni costieri

All’oggettiva complessità del descritto quadro normativo generale si sono aggiunte le problematiche relative alla sua attuazione ovvero alla sua concreta applicazione, anche in considerazione del fatto che, salvo poche eccezioni, la competenza al rilascio e al rinnovo delle concessioni marittime spetta ai Comuni. Così quasi tutte le Regioni italiane hanno adottato atti con i quali hanno fornito ai Comuni indicazioni operative per la materiale formalizzazione dell’estensione già operante per legge, ivi espressamente compresa la necessità di accertare per ogni singolo concessionario il possesso dei requisiti legittimanti il rapporto concessorio. Prendendo la Toscana a puro titolo di esempio di una situazione che riguarda l’intera Italia, tali indicazioni sono state fornite con una deliberazione della giunta del maggio 2019: alcuni Comuni toscani hanno formalizzato l’estensione in tempi rapidi (Pietrasanta ha provveduto tra marzo e maggio 2019, Viareggio ad aprile 2019, Montignoso a ottobre 2019), altri hanno impiegato un po’ più di tempo (Massa ha esteso tra giugno e luglio di quest’anno), altri ancora hanno sospeso l’iter per poi riprenderlo sul filo di lana (è il caso di Carrara che, dopo avere recepito l’estensione con una delibera di giunta del settembre 2020, per i motivi che diremo più avanti ne ha temporaneamente sospeso l’efficacia per poi riavviare l’iter che si è concluso proprio il 31 dicembre 2020 con la materiale consegna ai balneari delle concessioni estese).

Tuttavia, l’imperversare della scure della direttiva Bolkestein e della sentenza della Corte di giustizia europea da un lato, e l’intervento di diversi ulteriori avvenimenti hanno notevolmente compromesso (e di fatto impedito) l’uniforme risoluzione della vicenda a livello nazionale. Infatti alcune pronunce giurisprudenziali (tra queste una sentenza del Consiglio di Stato del novembre 2019) hanno adombrato dubbi di conformità alle norme e ai principi eurounitari (anche) dell’estensione quindicennale disposta dalla legge n. 145/2018, equiparandola, in sostanza, a un vera e propria nuova e generale proroga ex lege e riconoscendo un vero e proprio obbligo degli Stati membri, dei giudici e delle pubbliche amministrazioni (in persona dei funzionari e dirigenti competenti) di disapplicare le norme nazionali confliggenti con il diritto eurounitario. Facendo proprie tali ragioni, alcuni Comuni si sono rifiutati di applicare il prolungamento quindicennale dei titoli. Alcuni esempi:

  • Il sindaco di Olbia ha da subito dichiarato la sua aperta opposizione all’estensione, giungendo a respingere ufficialmente le istanze di 38 imprese balneari, peraltro in manifesto contrasto con le indicazioni della Regione Sardegna, la quale, di recente, ha addirittura minacciato di commissariare l’ufficio comunale del demanio. Per tutta risposta il Comune in data 31 dicembre 2020 ha disposto la proroga delle concessioni per un solo anno e, di contro, i balneari hanno già fatto sapere di aver conferito mandato legale per le necessarie azioni giudiziarie.
  • Analogo è il caso del Comune di Lecce, che ha espressamente deliberato di non procedere all’estensione di 15 anni della durata delle concessioni, proponendo una proroga tecnica di 3 anni e scatenando così la reazione della maggior parte dei concessionari, i quali, rivoltisi al Tar, hanno riportato una prima (seppur parziale) vittoria, ottenendo la sospensione del provvedimento comunale sul presupposto di una probabile violazione della normativa nazionale.
  • Anche i Comuni liguri della zona del Tigullio (Chiavari, Sestri Levante, Lavagna, Zoagli, Moneglia e Monterosso) hanno rifiutato l’estensione quindicennale e proposto una proroga tecnica di un solo anno, non accettata dai balneari, i quali, attraverso le loro organizzazioni di categoria, hanno già annunciato ricorsi giurisdizionali.
  • Situazione sostanzialmente identica si è creata in Basilicata a seguito di una deliberazione della Regione contraria all’estensione pluriennale.
  • Nel comune livornese di San Vincenzo il consiglio comunale ha deliberato l’attuazione dell’estensione quindicennale, ma con il voto contrario dell’intera opposizione.
  • Il Comune di Castrignano del Capo (Lecce), che pure aveva deliberato l’estensione delle concessioni, ha poi annullato i propri atti in nome delle prevalenza del diritto eurounitario, scatenando la prevedibile reazione giudiziaria dei balneari (sui cui esiti tornerò tra poco).
  • Addirittura oltre è andato il Comune di Roma, il quale proprio a fine anno ha pubblicato un vero e proprio avviso di gara relativo alle concessioni demaniali marittime dei 37 stabilimenti balneari di Ostia, da un lato specificando che l’assegnazione avverrà per una sola stagione (e facendo così sorgere più di un legittimo dubbio sull’eventualità che nuovi soggetti rischino investimenti consistenti per un’attività di pochi mesi) e, dall’altro, senza minimamente disciplinare il diritto dei concessionari uscenti a un equo indennizzo per il loro lavoro, i loro beni, la loro azienda, gli investimenti e l’avviamento commerciale creato nel corso di tutti gli anni di gestione del bene demaniale. È pertanto assai facile prevedere che anche il Tar del Lazio sarà presto invaso da una pioggia di ricorsi.

Altri Comuni, che pure avevano da tempo adottato provvedimenti di recepimento della normativa nazionale sull’estensione delle concessioni, si sono visti recapitare vere e proprie diffide da parte dell’Agcom con la richiesta di immediato ripensamento: è questo il caso dei Comuni di Piombino, Carrara e Castiglione della Pescaia.

  • Il Comune di Piombino, che ha motivatamente difeso la propria decisione favorevole all’estensione delle concessioni (anche sulla scorta della particolare situazione locale che assicurerebbe il rispetto del principio di concorrenza mediante la disponibilità di alcune spiagge “concedibili” ai nuovi soggetti eventualmente interessati), si è visto impugnare i propri atti dall’Agcom davanti al Tar della Toscana, che affronterà la questione nel prossimo mese di marzo.
  • Il Comune di Carrara, che, come detto, a settembre 2020 aveva deciso di avviare l’iter per la formalizzazione dell’estensione, ha ricevuto lo scorso dicembre la diffida dell’Agcom e, pertanto, ha ritenuto opportuno sospendere temporaneamente l’iter e di procedere ad approfondire gli aspetti giuridici contestati dall’Autorità garante della concorrenza: il procedimento è stato poi riavviato e concluso proprio l’ultimo giorno dell’anno, con la materiale apposizione dell’estensione sulle concessioni e la firma dei concessionari. Entro i primi giorni del prossimo mese di febbraio Carrara dovrà inviare all’Agcom le proprie motivate osservazioni, ma – visto quanto accaduto a Piombino – ritengo assai improbabile che riesca a evitare il contenzioso giudiziario.
  • Anche il Comune di Castiglione della Pescaia sarebbe intenzionato a difendere la propria scelta di applicare la legge statale nei confronti dell’Antitrust, che gli ha inviato una diffida analoga a quella di Carrara.

A Follonica e a Vasto sono stati, invece, dei soggetti privati a impugnare i provvedimenti di estensione e a domandarne il loro annullamento: il Tar Abruzzo, davanti al quale pende il ricorso che interessa il comune teatino, ha già fissato udienza per la sua discussione e, quindi, è ragionevolmente prevedibile che entro la fine del mese corrente si avrà la relativa sentenza.

La seconda infrazione europea

A rendere ancora più incerta e intricata la vicenda ci ha pensato la Commissione europea, la quale, in data 3 dicembre 2020, ha avviato nei confronti dell’Italia un formale procedimento di infrazione, indirizzando al ministero degli affari esteri Luigi Di Maio una lettera di costituzione in mora di ben 12 pagine, nella quale sostiene che anche l’estensione disposta dalla legge 145/2018 è in contrasto con il diritto europeo e con la sentenza della Corte Ue del 14 luglio 2016 e, in particolare, con i principi di libera concorrenza e di libertà di stabilimento, ribadendo l’obbligo di assegnazione delle concessioni mediante procedure aperte, pubbliche, trasparenti e imparziali.
L’intervento europeo, che ha subito suscitato accese discussioni e veementi reazioni a livello giuridico e politico, ha comunque avuto il dirompente e immediato effetto pratico di indurre molti dirigenti e funzionari comunali a rifiutare la formalizzazione dell’estensione e a bloccare i relativi procedimenti: a Brindisi, per esempio, (ma il caso probabilmente non è unico) il funzionario comunale ha rigettato le domande di estensione, nonostante una deliberazione della giunta del suo stesso Comune prevedesse l’applicazione e il rispetto della legge nazionale.

La maggior parte dei Comuni ha comunque esteso le concessioni al 2033

Nonostante tutto quanto sopra e seppure con l’inserimento (peraltro, a mio giudizio, opportuno) di specifiche clausole a tutela dell’ente per l’ipotesi di accadimenti futuri e contrari, la maggior parte dei Comuni ha recepito la norma nazionale formalizzando l’estensione della durata delle concessioni, forti non soltanto dell’appoggio delle rispettive Regioni (la Toscana, per esempio, lo ha ribadito anche con una deliberazione della propria Giunta del 14 dicembre 2020 e, quindi, dopo la messa in mora europea), ma anche del sostegno di autorevoli e recenti arresti giurisprudenziali. Sempre a titolo di esempio e senza pretesa di completezza:

  • In una fattispecie cha ha riguardato il Comune di Scalea, il Tar Catanzaro, con sentenza n. 1742/2019, nell’affermare l’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza di un’impresa balneare diretta a ottenere il riconoscimento della validità dell’estensione quindicennale, ha espressamente statuito la piena validità ed efficacia della normativa nazionale (alla quale, peraltro, aveva fatto seguito una deliberazione della Regione Calabria di segno conforme), giungendo persino a ordinare al Comune di adottare i necessari atti conseguenti.
  • Ancora, nel giudizio relativo ai provvedimenti con i quali il Comune di Castrignano del Capo ha annullato le estensioni delle concessioni che aveva in precedenza espressamente rilasciato, il Tar Lecce, con due sentenze gemelle del 27 novembre 2020, ha accolto il ricorso dei balneari (ripristinando così le estensioni) sulla considerazione che i Comuni (e, in particolare, i funzionari e dirigenti competenti per materia) sono tenuti ad applicare la legge nazionale anche se in contrasto con quella euro-unionale, non ricadendo su di loro l’obbligo di disapplicarla, dato che la direttiva Bolkestein non costituirebbe atto direttamente applicabile nel nostro ordinamento e che, pertanto e ad oggi, non esisterebbe una normativa concretamente applicabile “in vece” di quella nazionale disapplicata. Proprio per questo la disapplicazione della norma nazionale determinerebbe una situazione caotica, eterogenea e caratterizzata da innegabili disparità di trattamento tra gli operatori a seconda delle regole che ogni Comune decidesse di applicare per colmare la detta lacuna.
    Il Comune, costretto a eseguire la sentenza, ha provveduto a riconoscere l’estensione quindicennale, ma, nello stesso tempo, ha già deliberato di ricorrere in appello al Consiglio di Stato.
  • Da ultimo ricordo che, con una recentissima sentenza che ha riguardato il Comune di Piombino (la n. 7837 del 9 dicembre 2020, quindi successiva alla messa in mora europea), il Consiglio di Stato, peraltro richiamando diversi propri precedenti, ha ribadito che per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime non è obbligatoria una gara a evidenza pubblica nelle forme e con la disciplina prevista per gli appalti pubblici, trattandosi di fattispecie nelle quali, contrariamente ai contratti di appalto della pubblica amministrazione dove è quest’ultima a rivolgersi al mercato, la domanda perviene dal mercato privato: pertanto il procedimento concorrenziale che deve essere applicato non è quello dettato dal Codice degli appalti, bensì quello previsto dal Codice della navigazione (art. 37 cod. nav. e art. 18 reg. att., che ho richiamato all’inizio) e il meccanismo pubblicitario preventivo sulle concessioni in scadenza costruito da tali speciali disposizioni “navigazioniste”, unitamente a un rafforzato onere istruttorio e motivazionale che deve sostenere il provvedimento finale, sono in grado di soddisfare appieno gli obblighi di trasparenza, imparzialità e par condicio.

Le possibili vie d’uscita per risolvere il problema e per evitare la morte di migliaia di imprese e di un sistema che funziona

Nell’incertezza e nella complessità del quadro normativo sopra soltanto riassunto, non è affatto semplice ipotizzare come e quando si concluderà questa vicenda, che si trascina ormai da troppo tempo. Proprio per questo credo sia importante partire da un obiettivo fermo e irremovibile: evitare a tutti i costi la “morte” delle imprese balneari e, con esse, di un “sistema mare” che tutto il mondo ci invidia; un sistema che con le sue decine di migliaia di imprese balneari (in gran parte a conduzione familiare) e con le centinaia di migliaia di addetti e di imprese dei settori collegati, ha saputo rappresentare, anche in un periodo di gravissima crisi sanitaria, economica e sociale, un volano importante e nevralgico dell’economia nazionale in generale e di quella turistica in particolare, anche in termini di lavoro e di occupazione.

È evidente che tale obiettivo primario non potrà prescindere da una ritrovata certezza giuridica che consenta ai balneari di continuare a pianificare e realizzare investimenti in grado di garantire quella qualità dei servizi che ne hanno fatto e continuano a farne un unicum nel panorama turistico ricreativo mondiale: sarà pertanto di vitale importanza difendere “con i denti” e con tutti gli strumenti legittimi possibili l’estensione della durata delle concessioni al 1° gennaio 2034, se necessario anche mediante l’approvazione di una nuova fonte normativa che la ribadisca in modo chiaro e tale da evitare disparità di trattamento a seconda del territorio comunale nel quale ricade il bene demaniale.

In una situazione tanto incerta, complicata e caratterizzata da stridenti e manifesti contrasti normativi e giurisprudenziali, non può sussistere dubbio circa la legittimità dell’affidamento dei balneari e circa la loro assoluta e totale buona fede. Ma ognuno dovrà fare la sua parte. I Comuni, le istituzioni locali e le associazioni di categoria dovranno assicurarsi che le Regioni continuino a portare avanti, con ferma e rinnovata convinzione, la linea di condotta sino a oggi tenuta. Le Regioni, per parte loro, dovranno farsi portatrici delle istanze locali davanti al governo, soprattutto in sede di Conferenza Stato-Regioni. È innegabile, però, che tutto dipenderà dalla capacità del governo italiano di fornire una risposta tanto serena quanto irremovibile alle contestazioni mosse da Bruxelles, che dovranno essere confutate punto per punto con articolate, approfondite e motivate argomentazioni che mirino a far comprendere in primo luogo l’oggettiva diversità e novità delle ragioni che sostengono l’ultima estensione temporale al 2033 rispetto a quelle che avevano fondato le precedenti proroghe automatiche. Gli argomenti ci sono e sono scritti nella legge 145/2018, nella legge 77/2020 e anche nella legislazione emergenziale: molti di essi ben costituiscono quei motivi imperativi di interesse generale che, per stessa ammissione della direttiva, giustificano deroghe all’ordinario sistema concorrenziale. Dunque non si dovrà accettare che la Commissione Ue pretenda di bocciare anche l’ultima estensione al 2034 sulla scorta di contestazioni praticamente identiche a quelle mosse alle proroghe al 2015 e al 2020.

Il nostro governo dovrà far comprendere una volta per tutte agli organi europei che è intenzione dell’Italia assicurare un’adeguata armonizzazione del proprio ordinamento ai fondamentali principi eurounitari, ma anche che ciò non può prescindere da una sostanziale e radicale riforma del diritto della navigazione e del diritto marittimo, che richiede molto tempo e grandi sforzi. La stessa direttiva Bolkestein consente al nostro governo di sostenere l’esclusione delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali dal proprio campo di applicazione, motivandola e argomentandola con la sostanziale diversità tra concessioni di beni e concessioni di servizi.

In via subordinata, l’Italia potrà poi sostenere che le concessioni demaniali possono essere ricomprese nella categoria dei servizi di interesse economico generale, ovvero di quei servizi la cui fornitura costituisca adempimento di una specifica missione d’interesse pubblico affidata al prestatore dallo Stato (categoria di servizi che il considerando 17 consente di escludere dal campo di applicazione della direttiva): è infatti incontestato che, ai sensi del Codice della navigazione e della giurisprudenza che ne ha fatto applicazione, lo scopo primario della gestione del bene demaniale resta sempre (anche quando affidato in concessione ai privati) quello di assicurare e garantire l’interesse al pubblico uso del mare.

Se ciò non bastasse, nel riformare la materia si dovrà seriamente considerare l’opportunità di realizzare una formale sdemanializzazione di una parte dei beni demaniali, assicurando in ogni caso l’esistenza di un’adeguata quantità di spiagge libere e libere attrezzate. Ancora, si dovrà valutare, nel nome della tutela del fondamentale diritto di proprietà, l’opportunità dell’abrogazione dell’articolo 49 del Codice della navigazione che prevede l’incameramento dei beni e delle strutture balneari alla scadenza della concessione.

Nel costruire le regole per la futura assegnazione delle concessioni, la riforma non potrà poi prescindere dal riconoscere e tutelare l’unicità dei profili territoriali (l’Italia è al secondo posto tra i paesi Ue per estensione costiera e, con i suoi 8.300 km di costa, ha uno dei rapporti più alti al mondo tra estensione costiera ed estensione dei confini terrestri), storici, culturali, tradizionali (si pensi che il primo stabilimento balneare italiano è nato nel 1827 a Viareggio e, quasi a mo’ di presagio, era stato chiamato “Stabilimento de’ Bagni del Bel Paese”), sociali ed economici, né dal considerare la varietà di tipologie di concessioni previste dal nostro ordinamento. Il criterio-guida nell’aggiudicazione dei titoli dovrà essere costituito dalla qualità del progetto di valorizzazione turistica ed economica del bene demaniale (e non dalla mera offerta economica), che parta dalla valutazione del rating qualitativo raggiunto dal bene grazie alla gestione precedente, con la conseguenza che un ruolo decisivo sarà giocato dall’esperienza, dalla professionalità, dalle capacità tecniche e dalla conoscenza dei luoghi e delle esigenze dei clienti. Proprio per questo, la riforma dovrà obbligare le amministrazioni concedenti a una stringente e rigorosa valutazione del possesso da parte dei pretendenti di tutti i requisiti appena detti, in modo da assicurare che la gestione spetti a coloro che dimostreranno di essere i migliori e i più capaci. In ogni caso, si dovrà costruire un sistema normativo che assicuri comunque a chi ha gestito il bene demaniale per molti anni il riconoscimento a un equo indennizzo che tenga conto del suo lavoro, delle strutture e dei beni realizzati, nonché del valore commerciale e dell’avviamento della sua azienda.

C’è però, a mio giudizio, un presupposto preliminare e imprescindibile affinché il nostro paese abbia qualche chance di successo: l’Europa potrà ascoltare le nostre ragioni se e solo se saremo in grado di provare, carte alla mano, la serietà delle nostre intenzioni e cioè di documentare, con prove certe e incontestabili, che dalle parole siamo finalmente passati ai fatti. Ovvero che la riforma, più volte soltanto annunciata, è oggi concretamente partita.

© RIPRODUZIONE RISERVATA

Carlo Lenzetti

Carlo Lenzetti

Avvocato e docente a contratto di diritto amministrativo presso il Dipartimento di giurisprudenza dell’Università degli Studi di Pisa.
  1. Avatar

    Speravo in un articolo equilibrato che mostrasse come 24 anni di proroghe ne impedisse altri 15 e quanti sono subentrati dal 2006 sapevano di non avere il rinnovo automatico e che avevano una durata limitata ma niente…non si vuole accompagnare la categoria ad accettare in modo costruttivo le inevitabili gare dopo 24 anni di rinnovi già allora illegittimi.

  2. Avatar
    gianni baz says:

    Buongiorno, ho letto Sua, penso che la disturberò in Studio, come è giusto (per me) nei confronti di un professionista.

  3. Avatar
    Claudio Galli says:

    Bravo Carlo Lenzetti. BRAVO, BRAVO e BRAVO.
    Faccio solamente notare che il primo stabilimento balneare è nato a Viareggio nel 1827, non nel 1927; lo so bene perchè nel 1930 mio nonno ha creato a Lido di Camaiore lo stabilimento “Bagno Buoniamici” e nel 1930 ne esistevano già molti. Inoltre i “Bagni Liggia” di Genova (quelli che ho io in concessione e che sono stati i primi ad essere sequestrati) sono del 1905 e quindi “supererebbero” Viareggio.
    A parte questo mi verrebbe da dire che, stante la complessità della vicenda forse sarebbe il caso di valutare una Italexit: magari sarebbe meno “faticosa” e comunque sarebbe utile anche a risolvere altri problemi.

    • Avatar
      Roberto T. says:

      …un’Italexit… tutto questo perché una categoria di imprenditori non ritiene applicabili al suo caso specifico le regole della concorrenza. 7000 imprese trascinerebbero 60 milioni di italiani fuori dalle certezze che, la CECA, la CEE, la CE e infine l’Unione Europea, hanno garantito per oltre 63 anni ai cittadini di questo paese pace e stabilità, oltre al benessere determinato dalla libera circolazione di persone, merci e capitali.
      Centinaia di migliaia di imprese, oltre ai balneari, che vedrebbero drasticamente ridotto il loro bacino di utenza, e di conseguenza di PIL per il paese, perché alcune migliaia di esse anelano ad una rinnovata autarchia che li protegga dalla concorrenza? E perché i cittadini europei dovrebbero venire in Italia con tanto di passaporto e visto, piuttosto che in Spagna, Grecia e Croazia? Tanto peggio, tanto meglio! É questo lo slogan? Se non posso vincere io, perdano tutti?
      Perché, prima di lanciare questi slogan irreali e irresponsabili, non si passa un mese cercando di sopravvivere in un paese che ha dovuto dichiarare il default? Con queste argomentazioni è assolutamente inutile parlare dei massimi sistemi, di diritto costituzionale o diritto internazionale, bisogna parlare degli elementi basilari dell’economia, ma non quella dell’Università, quella base, quella della massaia. Bisogna partire da lì.
      Ma per stare nel tema dell’articolo.
      leggo: “evitare a tutti i costi la “morte” delle imprese balneari e, con esse, di un “sistema mare” che tutto il mondo ci invidia; un sistema che con le sue decine di migliaia di imprese balneari (in gran parte a conduzione familiare) e con le centinaia di migliaia di addetti e di imprese dei settori collegati, ha saputo rappresentare, anche in un periodo di gravissima crisi sanitaria, economica e sociale, un volano importante e nevralgico dell’economia nazionale in generale e di quella turistica in particolare, anche in termini di lavoro e di occupazione”.
      É curioso. Perché mettere a gara dovrebbe procurare tutto questo e non l’effetto contrario di accrescere il valore dell’offerta? Perché i concessionari subentranti dovrebbero essere necessariamente degli incapaci e uccidere le imprese? Perché non potrebbero garantire i livelli occupazionali, o addirittura aumentarli? Lavorerebbero da soli? Chiuderebbero gli stabilimenti? Ma questo “sistema mare” è una realtà imprenditoriale, oppure è una qualità delle persone/concessionari, un po’ come Cristiano Ronaldo o Riccardo Muti? Vi ricordate la Tariffa Rossa e la Tariffa Blu della TIM? Quella era mancanza di concorrenza e quel monopolio ci forniva servizio scarso e costoso. Quello è stato spazzato via da una cosa che si chiama concorrenza.
      Nelle conclusioni dell’Avv. Lenzetti, invece, si legge tutto il contrario, ipotizzando, perfino la sdemanializzazione di una parte delle spiagge, trasformando le stesse in patrimonio disponibile (l’unico che può essere ceduto) pur di garantire la permanenza perenne su una “res communes omnium” ad un numero limitato di persone. Anche questa è una proposta sconvolgente e fa sorgere due quesiti:
      1) Perché solo le spiagge occupate da questi 7000 impresari e non anche i letti dei fiumi, le foreste, i beni culturali. Forse si aprirebbe una fantastica stagione in cui potremo finalmente coronare il sogno di Totò: vendere la Fontana di Trevi. Questa non è della facile ironia, è una domanda seria. Perché dovremmo “vendere” le spiagge che per diritto naturale devono essere libere e accessibili a tutti e non dovremmo vendere una fontana, pure vecchia?
      2) …sdemanializzare una parte delle spiagge… quale parte? Tutte quelle occupate dai concessionari lasciando a chi non vuole andare in stabilimento il resto della costa? Quella inaccessibile, difficilmente accessibile, lontana dalle vie di comunicazione, lontana dei centri abitati, inquinata, occupata dal petrolchimico, senza sabbia, occupate dai porti, occupate dalle servitù militari e volendo si può continuare. Oppure liberiamo metà delle spiagge occupate dai concessionari e le lasciamo alla libera fruizione? Così eliminiamo gli scempi di intere spiagge tappezzate da ombrelloni schierati come l’esercito di terracotta dalla strada all’acqua e anche oltre, quando non basta lo spazio a terra e si prolungano le occupazioni sui pontili verso il mare. Sarebbe un’ottima idea, ma temo che le 7000 imprese diventando 3500 potrebbero aversene a male e fare la rivoluzione perché qualcuno gli vuole rubare ciò ritengono di loro proprietà.
      Si tratta di idee vecchie. Questa è la verità. Il colpo di genio non esiste, esiste il mercato e le concessioni demaniali non rientrano in nessuna delle categorie da far salve dalla Direttiva Servizi, perché sono fonte di produzione economica e pertanto devono essere accessibili a chiunque.
      L’unico elemento su cui si può battere è il riconoscimento di un diritto di buonuscita basato sul valore dell’impresa (non del bene costruito) da valutare in termini di utile prodotto e dichiarato ai fini del pagamento delle imposte e di livelli occupazionali rilevabili dalle denunce INPS. Chi più ha pagato e e ha dato lavoro, ha diritto a un indennizzo più alto, chi nulla ha pagato o legalmente occupato, non ha diritto a nulla.

      • Avatar
        Ezio Filipucci says:

        Carissimo Roberto, è sicuro di non confondere ” concorrenza” e ” contendibilita”.
        Se noi cambiamo i 7000 concessionari attuali con altrettanti nuovi concessionari, non aumentiamo la concorrenza di una sola unità.
        La concorrenza aumenta solo quando si apre anche una sola azienda nuova.
        Intendo dire che di fatto ognuna delle 7000 aziende presenti sul demanio che fa capo nel 90 % dei casi ad una sola famiglia, tutte le mattine quando alza la sua saracinesca è di fatto in concorrenza se non in guerra con le altre 699 partite iva / imrese famigliari.
        Facciamo un’altro esempio Sig.re Roberto.
        Se lei invece che in spiaggia si trova a volersi ristorare in autostrada…pensa di trovare maggiore varietà di offerta !?
        Quindi maggiore concorrenza !? Visto che la partita iva che gestisce in situaziine di quasi monopolio la ristorazione in autostrada è una sola e fa capo ad una sola famiglia !?
        Questo per invitarla a riflettere sulla differenza tra “concorrenza” e ” contendibilita ” e sul mercato che veramente dovrebbe essere aperto alla concorrenza !!!
        Ma vede, una sola famiglia che fattura miliardi di euro può fare lobby e travisare principi europei, e con il controllo dei media influenzare l’opinione pubblica a suo uso e consumo.
        La famiglia che con una concessione demaniale invece ne ricava il reddito per una vita dignitosa, pur tuttavia non può certo pretendere di influire nelle commissioni europee o sui media.
        Cordialmente.
        Ezio Filipucci

        • Avatar
          Roberto T. says:

          Ovviamente non confondo, ma probabilmente abbiamo un concetto diverso di concorrenza. Lei da imprenditore la vede come concorrenza tra operatori del medesimo distretto nell’accaparrarsi l’utenza, e da questo punto di vista le sue osservazioni non fanno una piega, mentre io la vedo tra operatori che accedono ad un bene pubblico per garantire la migliore offerta ai veri proprietari del bene: i cittadini. Se Lei acquista un immobile in pieno centro a Roma o Milano, nessuno le verrà a chiedere ogni 12 anni di mettere a bando il suo ristorante, diverso è se Lei occupa una spiaggia per offrire a pagamento agli utenti un servizio che sfrutta quella res communis omnium. Se Lei è l’imprenditore che offre il miglior servizio ai prezzi migliori, Lei deve essere premiato in fase di assegnazione della concessione a danno del suo concorrente che invece non offre questo servizio. É vero che alla fine dei giochi il numero di imprese rimane lo stesso, ma potranno accedere al mercato imprese nuove con nuove idee e nuove iniziative che aiuteranno ad evolvere anche le altre imprese.
          Peraltro vorrei rimarcare che la giurisprudenza è ormai concorde che non può essere l’elemento economico a determinare l’assegnazione o meno di una concessione, o almeno non può essere l’elemento principale, quindi questo cancella tutte quelle obiezioni che delineano scenari di multinazionali e riciclaggio di denaro sporco, perché se si puntasse a pretendere bandi di assegnazioni basate sul know-how acquisito e sulle capacità progettuali, come potrebbero i balneari italiani essere surclassati da altri improvvisati o da multinazionali? Invece si teme di mettersi in gioco e ci si rintana nei tentativi di mantenere lo status quo e nel seguire i profeti del “ci penso io a prorogare”.
          Cordialità

          • Avatar
            Ezio Filipucci says:

            Carissimo Roberto il cocetto di concorrenza non dipende dal mio o suo modo di pensare, ma è quello che si legge nel trattato europeo all’art 81/82 TITOLO VI…che dice in modo chiaro ed inequivocabile che la concorrenza si aumenta favorendo l’apertura di nuove aziende e giammai espropiando aziende private ( il terreno è del demanio ma le aziende sono proprietà privata ).
            In questo caso si assisterebbe ad un esproprio/ nazionalizzazione di massa che è l’esatto contrario del concetto di liberalizzazione espresso nella Bolkestein.
            Basterebbe iniziare il ragionamento dagli obbiettivi che la stessa direttiva si prefigge contenuti nel considerando 1.
            Lo stesso considerando dove si può leggere che la liberalizzazione dei servizi è solo uno strumento e non il fine ultimo, e lei sicuramente sa quale differenza passa tra strumento e obbiettivi, spiegata anche questa in modo inequivocabile nelle note delle Fonti giuridiche del diritto comunitario.
            Cordialmente
            Ezio Filipucci

      • Avatar

        Sono perfettamente d’accordo con lei!! Oltretutto la maggior parte delle imprese a “gestione familiare”vanno in affitto.Mi creda, questo è il mio lavoro e sotto ci sono delle sotuazioni allucinanti altro che bel mare e bel paese!! Sempre e solo questione di interessi economici ,altro che salvaguardia del mare e delle coste.

  4. Avatar
    gianni baz says:

    Buongiorno roberto,
    posso chiederti di cosa vivi, che lavoro fai, e perché sei così accanito contro i balneari ?!

    • Avatar
      Roberto T. says:

      Buongiorno Gianni, non ho nessuna forma di accanimento nei confronti dei balneari e men che meno con qualsiasi forma di attività imprenditoriale, mi occupo degli aspetti giuridici relativi alle concessioni demaniali marittime e partecipo volentieri alle discussioni aventi ad oggetto i rapporti tra la gestione dei beni pubblici e demaniali e il diritto vigente.
      Cerco di capire i punti critici del passaggio dal regime di esclusività che la normativa italiana ha creato su un bene che per definizione è di tutti, al regime di mercato in cui tutti possono fare delle proposte e investimenti per l’erogazione del servizio, così da fare in modo che la comunità usufruisca di quel bene nelle migliori condizioni possibili e con il maggior beneficio possibile.
      Quello che sembra accanimento, in realtà è la semplice e oggettiva puntualizzazione della realtà giuridica che governa la materia e che non può essere taciuta ai diretti interessati (i Concessionari e le loro famiglie) solo per avere il loro apprezzamento, o peggio ancora il loro voto.
      Quello che vorrei, con i miei interventi, è concentrare l’attenzione sul vero campo di battaglia, cioè il riconoscimento di quel diritto ad un equo indennizzo per il soggetto uscente, senza che questo violi le regole per l’accesso alla concessione, cioè senza che crei un ingiusto vantaggio a chi ha già la concessione.
      La battaglia per cercare di aggirare l’ostacolo del divieto di insistenza è una battaglia di retroguardia che porterà solo guai ai concessionari e alle Amministrazioni che le hanno rilasciate; definire le proroghe tecniche illegittime è darsi la zappa sui piedi; tacciare i funzionari di essere timorosi, vuol dire ignorare gli obblighi dettati dall’art. 97 della Costituzione.
      Ecco Gianni, questo è il mio lavoro e le mie intenzioni, nessun tipo di accanimento, forse a voler leggere con maggiore attenzione le cose che scrivo, perfino potresti trovare dei barlumi di utilità.
      Cordiali saluti

  5. Avatar
    Vico Vicenzi says:

    Ho letto con attenzione l’articolo e l’ho molto apprezzato per la chiarezza con cui è stata riassunta una annosa questione che si trascina, senza soluzione, da troppo tempo. Ricordo, emblematicamente, che, qualche anno fa, un imprenditore riminese (mi pare) si arrampicò sulla cupola di S. Pietro, per protesta.
    Non entro, però, deliberatamente nel merito, perché la questione, per le ragioni esaurientemente illustrate dall’avv. Lenzetti, e’ impossibile da risolvere senza una mediazione politica che il Parlamento, almeno finora e benche’ non siano mancati i tentativi, anche convinti – ricordo, fra tutti, l’impegno di Altero Matteoli – , non è stato assolutamente in grado di effettuare, nonostante la politica sia “l’arte del possibile”..E la situazione di attuale emergenza sanitaria non mi pare possa dare una mano in tal senso, almeno e certamente, per quanto riguarda i tempi.
    Uno sforzo comune da parte di tutti i soggetti interessati, pubblici e privati, come l’avv. Lenzetti auspica, sembra l’unico rimedio possibile, anche se, non disponendo della bacchetta magica, non saprei onestamente in quale direzione dovrebbe essere indirizzato.

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *