Attualità

Concessioni balneari, cosa sta accadendo e cosa deve decidere il governo

Un punto della situazione completo e realistico

Per i titolari degli stabilimenti balneari italiani, ad oggi non esistono certezze sul futuro delle loro aziende oltre la prossima estate. Questo a causa dell’inerzia del governo Meloni, che non ha ancora stabilito le regole per rinnovare le concessioni scadute il 31 dicembre 2023, in base a una sentenza del Consiglio di Stato e alla legge 118/2022 approvata dal governo Draghi. Per prendere tempo e garantire la prosecuzione delle attività almeno per la prossima estate, la stragrande maggioranza dei Comuni costieri ha deciso di avvalersi della possibilità di proroga al 31 dicembre 2024, prevista dalla stessa legge 118/2022 nel caso in cui un’amministrazione riconoscesse l’esistenza di «ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa». Il motivo addotto dalle amministrazioni comunali per giustificare la proroga è stato lo stesso ovunque: mancano delle regole nazionali da seguire per scrivere i bandi, che avrebbero dovuto essere contenute in un decreto attuativo della 118/2022 da approvare entro febbraio 2023, ma che non è mai stato varato dal governo Meloni. In assenza di queste regole, alcuni Comuni hanno disposto una proroga secca in attesa di ulteriori disposizioni statali, senza esplicitare l’avvio delle gare, mentre altri hanno già dato mandato ai loro funzionari di scrivere i bandi in autonomia. Questo perché istituire una procedura selettiva per affidare una concessione demaniale marittima non è un compito che si risolve in poche settimane – figuriamoci per quei Comuni che hanno due o trecento concessioni da gestire – e perciò molti sindaci hanno preferito portarsi avanti coi lavori, forse non fidandosi del governo Meloni che, sulle spiagge, tanto ha promesso ma nulla ha fatto finora. Anche perché, giunti a questo punto critico, le alternative possibili sono poche, come si cercherà di spiegare nelle prossime righe.

Cosa è accaduto negli ultimi mesi sulle concessioni balneari

Da tredici anni, le concessioni balneari italiane sono prive di una legge che definisca le modalità per rinnovarle nel rispetto della direttiva europea Bolkestein e del trattato di Lisbona, ovvero senza alcuna forma di automatismo agli stessi titolari, come invece si è sempre fatto nel nostro paese. Da quando la Bolkestein è stata recepita nel 2010, i governo di tutti i tipi e colori politici (Berlusconi, Monti, Letta, Renzi, Gentiloni, Conte, Draghi) hanno preferito rinviare una soluzione definitiva. I partiti di centrodestra hanno sempre dichiarato di non essere d’accordo con le gare previste dalla Bolkestein e di voler tutelare la continuità dei concessionari storici: per questo, l’attuale governo la scorsa estate ha istituito un tavolo interministeriale per lavorare a una mappatura delle coste italiane che ha dichiarato come solo il 33% dei litorali sia occupato da concessioni e il 67% sia libero, al netto delle aree protette e del demanio portuale e militare.

L’idea che sta dietro al lavoro di mappatura è che sia possibile garantire la concorrenza richiesta dalla Bolkestein dando nuove concessioni sul demanio libero, per poter avviare nuove imprese senza toccare quelle esistenti: questo anche perché gli articoli 11 e 12 della direttiva prevedono le gare solo in caso di “scarsità della risorsa naturale”, che secondo i dati della mappatura non sussisterebbe. Tuttavia, il lavoro effettuato dal tavolo interministeriale è ad oggi incompleto: sia perché non è stato calcolato il demanio lacuale e fluviale, dove in alcune regioni è possibile avviare imprese balneari (pensiamo per esempio agli stabilimenti sul lago di Garda o lungo il fiume Po), sia perché la percentuale di coste libere non distingue quelle più facilmente concedibili e quelle, invece, dove costruire uno stabilimento balneare sarebbe molto difficile (come le scogliere a strapiombo sul mare, nemmeno raggiunte da una strada). Inoltre, non è stato ancora deciso se la scarsità di risorsa debba essere calcolata su base locale o nazionale: su questo aspetto, una sentenza della Corte di giustizia europea del 20 aprile 2023 ha lasciato la massima discrezione al legislatore nazionale. Ma soprattutto, il principio di evitare le gare grazie all’abbondanza di risorsa andrebbe declinato in una legge, ed è proprio questo il punto su cui il governo pare più in difficoltà, avendo preso impegni che forse non sa come mantenere. Infatti, anche se si riuscisse a convincere la Commissione europea che la direttiva Bolkestein non si deve applicare alle spiagge italiane perché la risorsa non è scarsa, a imporre le gare delle concessioni resterebbe l’articolo 49 del trattato di Lisbona, che impone delle procedure selettive periodiche per l’assegnazione di qualsiasi bene pubblico. Di conseguenza, se anche si riuscisse a prendere tempo avviando le gare inizialmente solo sulle spiagge libere, prima o poi si dovrà pure decidere le modalità di rinnovo delle concessioni storiche che sono ormai scadute, e questo non potrà che avvenire rispettando il diritto europeo.

Emblematica, nel rappresentare le difficoltà in cui si trova il governo sulle concessioni balneari, è stata la comunicazione non verbale della presidente del consiglio Giorgia Meloni alla conferenza stampa di fine anno organizzata dall’Ordine dei giornalisti: nonostante pare che la premier si aspettasse di dover rispondere a una domanda sul tema – come dimostrerebbero gli appunti su cui prontamente si china – i tentennamenti del suo generico intervento sembrerebbero celare un certo imbarazzo, sia rispetto ai balneari che l’hanno votata in massa e che ora si aspettano di essere ricambiati, sia nei confronti degli apparati europei che spingono per indire le gare al più presto e dell’opinione pubblica prevalentemente avversa alla categoria, anche a causa delle capziosità dei media (ma su questo torneremo fra poco).

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Un momento di tentennamento della premier Meloni mentre interviene sulle concessioni balneari alla conferenza stampa di fine anno

Lo scenario è stato ulteriormente complicato dall’invio del parere motivato da parte della Commissione europea, giunto lo scorso novembre: si tratta del secondo step per l’avvio di una procedura di infrazione, dopo la lettera di messa in mora inviata a dicembre 2020. Al governo Meloni sono stati dati due mesi di tempo per rispondere, ovvero fino al 16 gennaio, e se le sue richieste non saranno esaudite, Bruxelles potrà valutare la sanzione da comminare all’Italia.

Inoltre, il 2 gennaio sulla questione è intervenuto il presidente della Repubblica Sergio Mattarella, che nell’esprimere perplessità sulla proroga decisa dal governo Meloni alle concessioni per il commercio ambulante (anch’esse colpite dalla Bolkestein), ha sottolineato l’urgenza di completare il quadro regolatorio per il rinnovo delle concessioni balneari. Come detto, infatti, dopo più di un anno dal suo insediamento, il governo non ha fatto nulla di concreto per intervenire sulla materia in modo definitivo. Ad oggi l’unica certezza è la legge 118/2022 approvata da Draghi, che per la prima volta si è adeguato al diritto europeo sulle concessioni balneari, imponendo la scadenza dei titoli il 31 dicembre 2023 e le gare entro il 31 dicembre 2024. Dai banchi dell’opposizione e durante la campagna elettorale, il partito di Giorgia Meloni si era dichiarato contrario a questa norma, mentre una volta al governo ha dimostrato una posizione ambigua: infatti, non ha né mantenuto la sua contrarietà (dal momento che non ha abrogato la legge 118/2022), né ha accettato di completare il disegno tracciato da Draghi (poiché non ha emanato i decreti attuativi richiesti dalla legge).

L’unico atto concreto di Meloni è stato il rinvio di un anno, inserito nel decreto milleproroghe di febbraio 2023, che ha spostato la scadenza delle concessioni il 31 dicembre 2024 e il termine per le gare il 31 dicembre 2025. Ma si è trattato dell’ennesima proroga automatica che si pone in contrasto col diritto europeo: per questo, la norma è stata subito disapplicata dal Consiglio di Stato, che aveva imposto il termine perentorio del 31 dicembre 2023, e duramente criticata dalla Commissione europea nella sua lettera del parere motivato. Si tratta in sostanza di una norma che potrebbe cadere al primo ricorso, e sulla quale è saggio non fare troppo affidamento. Anziché tentare di prolungare l’agonia di un anno con una misura così debole, meglio sarebbe stato lavorare a una riforma organica del settore, che invece ancora manca.

L’influenza e la superficialità dei media

Avendo ad oggi deciso di non decidere, il governo Meloni è facilmente attaccabile da tutti i fronti, e difatti le forze politiche di opposizione lo stanno facendo di continuo, con la complicità dei media generalisti che riprendono volentieri qualsiasi polemica sulle concessioni balneari, comprese quelle più farlocche. Il problema è che, in certi articoli e dibattiti, il tema viene spesso trattato con superficialità e faziosità: l’informazione generalista sulle concessioni balneari non tiene infatti conto della complessità di una materia come il demanio marittimo, e nel tritacarne mediatico si preferisce affrontare il tema attraverso confronti eccessivamente polarizzati e conditi da affermazioni false o fuorvianti, senza alcuno spazio per l’approfondimento obiettivo. Solo nei primi giorni del nuovo anno, lo abbiamo visto prima con la lettera del presidente della Repubblica Sergio Mattarella, rispetto alla quale i media hanno dato più peso al breve passaggio sui balneari che al contenuto principale sugli ambulanti, e poi con la falsa polemica sull’abbassamento dei canoni del -4,5%, deciso dal Ministero delle infrastrutture. Quest’ultimo non è stato un favore del ministro Matteo Salvini ai balneari, come alcuni giornalisti e politici hanno fatto credere, bensì di un semplice adeguamento all’indice Istat sull’inflazione. Si tratta di un provvedimento che viene effettuato alla fine di ogni anno, e che appare del tutto normale se andiamo a guardare la cronologia degli ultimi sette anni:

Tuttavia, nessun giornalista mainstream ha trattato la questione dei canoni balneari con uno sguardo d’insieme, e pochi hanno sottolineato che, se quest’anno c’è stata una diminuzione del -4,5%, lo scorso anno c’è stato un aumento del +25% e l’anno prima del +7,95%. Piuttosto, sui canoni balneari da anni si preferisce gridare allo scandalo delle cifre troppo basse: che sono un dato vero, ma che non possono essere prese come un numero isolato. Come abbiamo più volte scritto, infatti, il calcolo dei costi e degli introiti di un’impresa balneare è un argomento molto più articolato rispetto a come viene trattato da alcuni media. In generale, dunque, nel dibattito pubblico sulle concessioni balneari (ma questo vale per molti altri argomenti) sarebbe giusto se ci fossero più serietà e onestà, sia da parte dei politici che dei giornalisti. Non si può non tenere conto, però, che finché il livello di accanimento mediatico sarà questo, ciò influirà sulla percezione dell’opinione pubblica e quindi sulle scelte del governo.

Cosa succede ora sulle spiagge italiane

Fatta questa doverosa parentesi sul ruolo dei media, occorre tornare alla situazione di impasse in cui si trovano le concessioni balneari. A causa dell’inerzia del governo, a essere in difficoltà sono sia gli attuali concessionari, privi di certezze sul futuro delle loro aziende e in una fase di attesa devastante, sia gli imprenditori interessati a entrare nel mercato, che non possono acquistare stabilimenti con concessioni scadute, sia soprattutto le amministrazioni locali, che si sono trovate a dover decidere in autonomia il da farsi sui titoli in scadenza (lo ha scritto molto efficacemente un recente articolo di Michele Parenti, che esprime il punto di vista dei funzionari locali). La maggior parte delle amministrazioni, come detto, si è avvalsa dell’anno di proroga finalizzato a espletare le procedure selettive per riassegnare i titoli, ma in assenza di direttive nazionali, ogni Comune sta scrivendo le regole per conto proprio. Tuttavia, senza una legge-quadro statale, il rischio è quello di un’anarchia e disparità di regole tra diverse località, che potrebbero determinare molti contenziosi e il blocco del settore. A partire da quei concessionari che hanno effettuato investimenti sulla base della precedente proroga al 31 dicembre 2033, rimasta in vigore per tre anni prima di essere cancellata dal Consiglio di Stato, e che presenteranno migliaia di ricorsi se una legge non regolamenterà la loro posizione e non tutelerà almeno ciò che non è stato ammortizzato.

Ma l’aspetto più controverso dell’inerzia del governo Meloni è un altro. Avendo lasciato arrivare la scadenza delle concessioni balneari senza approvare un provvedimento nazionale, il governo Meloni di fatto ha accettato che i Comuni avviassero le procedure per istituire le gare, contraddicendo così le sue promesse. D’altronde, se le concessioni sono arrivate a scadenza, un’amministrazione locale non poteva fare altro che stabilire come rinnovarle; altrimenti gli attuali titolari sarebbero stati abusivi e non avrebbero potuto esercitare la loro attività. L’esecutivo di centrodestra ha però ancora qualche settimana di tempo per varare una riforma che decida, con serietà e completezza, il futuro delle concessioni balneari. La speranza è che si smetta di trattare la questione con la superficialità che vediamo da anni, soprattutto nei periodi di campagna elettorale, e che si prendano decisioni su alcuni aspetti concreti e assai importanti. Ne abbiamo elencati alcuni.

  • Come dovranno essere rinnovati i titoli scaduti e quanto dureranno le nuove concessioni;
  • Come determinare la professionalità e l’esperienza richiesta ai partecipanti;
  • Come stabilire quali soggetti meritano di continuare a condurre le spiagge in concessione (per esempio, chi ha investito in tutela dell’ambiente, accessibilità, certificazioni di qualità, eccetera) e quali invece vanno esclusi (per esempio, chi ha commesso abusi edilizi e illeciti);
  • Quali saranno i criteri per calcolare il valore delle aziende e gli indennizzi in caso di passaggio della concessione;
  • Come si preserverà l’attuale sistema turistico-balneare, fatto di piccole e medie imprese a gestione familiare, per evitare che – soprattutto nelle zone economicamente più appetibili – le liberalizzazioni e la concorrenza siano una scusa per permettere che anche questa parte di patrimonio pubblico vada in mano a grandi gruppi multinazionali, i quali snaturerebbero la tipicità del settore e peggiorerebbero la situazione, tra rialzo dei prezzi, omologazione dei servizi e abbassamento della qualità;
  • Come si regolamenterà la posizione di quelle che sono, a tutti gli effetti, imprese private su suolo pubblico, sorte legittimamente nel tempo e vittime di un repentino cambio di regole che ha messo in difficoltà chi svolge questo mestiere;
  • Quali saranno gli ammortizzatori sociali per quegli imprenditori che hanno investito in un’attività da cui traggono esclusivo il loro esclusivo sostegno, senza i guadagni stratosferici a cui in tanti erroneamente credono, e per i loro dipendenti;
  • Come saranno tutelati i fornitori del settore, ovvero i tanti produttori italiani di lettini, cabine, ombrelloni, puliscispiaggia eccetera, che stanno subendo da anni un grave blocco degli investimenti che li rende le prime vittime di questa vicenda.

Quanto sopra è stato un tentativo di tracciare un quadro sulla vicenda delle concessioni balneari con trasparenza, onestà e dovere di informazione affidabile. Si tratta di un approccio che, purtroppo, non è comune vedere tra stampa, politica, associazioni e comitati vari, tra chi cioè ha interesse ad attaccare la categoria e chi invece a illuderla. Il problema ormai non è più se fare o non fare le gare, bensì come farle, e a dirlo non è questo articolo, bensì decine di leggi e sentenze in una situazione che è obiettivamente difficile evitare oggi, al termine di quindici anni in cui si è preferito rinviare la soluzione anziché affrontarla quando era più facile. Avere il coraggio di ammetterlo non significa essere d’accordo, bensì prepararsi a ciò che sta accadendo.

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle spiagge. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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