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Senato approva ddl concorrenza: spiagge a gara entro 2024, la legge ufficiale

Il riassunto completo del provvedimento, dove resta ancora l'incognita sull'entità degli indennizzi per i concessionari uscenti. La battaglia si giocherà fra la Camera dei deputati e il decreto attuativo.

Il Senato ha approvato ufficialmente il disegno di legge sulla concorrenza, che contiene un articolo per avviare la riassegnazione delle concessioni balneari tramite gare pubbliche entro il 31 dicembre 2024 con alcuni paletti per premiare gli attuali titolari che finora hanno gestito bene le spiagge. Alle ore 20 di ieri Palazzo Madama ha dato il via libera al provvedimento con 180 favorevoli, 26 contrari e un astenuto: ora il testo passerà alla Camera dei deputati, dove sarà votato tra giugno e luglio, per poi essere seguito da un decreto attuativo che entro dicembre definirà nel dettaglio i criteri con cui istituire le evidenze pubbliche e calcolare gli indennizzi per i concessionari uscenti.

Le ragioni della riforma e il mancato accordo

Dopo che lo scorso novembre il Consiglio di Stato ha annullato la proroga delle concessioni balneari al 2033, disposta dalla legge 145/2018, e imposto di riassegnarle tramite gare pubbliche entro il 31 dicembre 2023, il governo Draghi è stato di fatto costretto a intervenire per dare al settore un nuovo assetto normativo. L’esigenza era quella di conciliare il diritto europeo, che con la direttiva Bolkestein proibisce i rinnovi automatici sulle concessioni pubbliche al medesimo titolare, e l’esistenza di migliaia di imprese private che hanno investito sulla base di una scadenza poi ridotta di dieci anni da un giorno all’altro, oltre a rappresentare un sistema turistico ed economico unico al mondo.

Lo scorso febbraio il consiglio dei ministri ha deciso all’unanimità di inserire la riforma delle concessioni balneari all’interno del disegno di legge sulla concorrenza, proponendo un emendamento che di fatto ha recepito le disposizioni del Consiglio di Stato. Tuttavia il testo è rimasto bloccato per tre mesi alla X commissione del Senato, a causa delle forze politiche di maggioranza che volevano modificarlo per due motivi: da una parte c’era l’intento di rispondere agli appelli dell’Anci, che sosteneva l’impossibilità, per le amministrazioni comunali, di espletare migliaia di gare nel giro di un anno e mezzo; dall’altra c’era invece il negoziato sulla definizione degli indennizzi economici per i concessionari uscenti, tra chi proponeva di riconoscerlo solo sugli investimenti non ancora ammortizzati e chi invece chiedeva di calcolarlo sull’intero valore aziendale delle imprese balneari. Nonostante le lunghe discussioni, i partiti non hanno trovato un accordo e hanno preferito rinviare i temi più scottanti al successivo decreto attuativo.

I contenuti ufficiali del provvedimento

L’articolo 3 del disegno di legge sulla concorrenza, intitolato “Disposizioni sull’efficacia delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative e sportive”, è il frutto del negoziato al ribasso portato avanti nelle scorse settimane dalle forze politiche. Per quanto riguarda il termine entro cui effettuare le gare, la norma dà un anno di deroga in più rispetto alla scadenza imposta dal Consiglio di Stato, dando cioè tempo fino al 31 dicembre 2024 per espletare i bandi alle amministrazioni comunali che dovessero dimostrare difficoltà oggettive a farlo entro il 31 dicembre 2023. Sugli indennizzi, invece, non essendo stato trovato un accordo, il provvedimento si limita a rinviarne la definizione al successivo decreto attuativo, precisando solo che dovranno essere a carico dell’eventuale concessionario subentrante nei confronti di quello uscente.

Il testo ufficiale uscito dalla X commissione e votato ieri a Palazzo Madama è consultabile sul sito web del Senato. Qui di seguito ne riassumiamo i principali aspetti, contenuti negli articoli 3 e 4.

Concessioni valide fino al 31 dicembre 2024

L’articolo 3 esordisce affermando che «continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023 […] le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive […], quelle gestite dalle società e associazioni sportive iscritte al registro del CONI (Comitato olimpico nazionale italiano) […] o, a decorrere dalla sua operatività, al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche […] e quelle per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d’ormeggio». Tuttavia, al comma 3 il provvedimento precisa che «in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa, l’autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024. Fino a tale data l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all’articolo 1161 del codice della navigazione».

Per quanto riguarda invece le concessioni già «affidate o rinnovate mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento», queste «continuano ad avere efficacia sino al termine previsto dal relativo titolo e comunque fino al 31 dicembre 2023 se il termine previsto è anteriore a tale data». Il comma 4 prevede inoltre che entro il 30 giugno 2024 il ministero delle infrastrutture debba trasmettere al parlamento una relazione riguardante lo stato delle procedure selettive al 31 dicembre 2023, «evidenziando in particolare l’esito delle procedure concluse e, per quelle non concluse, le ragioni che ne abbiano eventualmente impedito la conclusione. Il medesimo Ministro trasmette altresì alle Camere, entro il 31 dicembre 2024, una relazione finale relativa alla conclusione delle procedure selettive sul territorio nazionale».

Le gare favoriranno i piccoli imprenditori, la parità di genere, l’ambiente e l’accessibilità

A decidere come riassegnare le concessioni in seguito alla loro scadenza è dedicato l’articolo 4, che «al fine di assicurare un più razionale e sostenibile utilizzo del demanio marittimo, lacuale e fluviale, favorirne la pubblica fruizione e promuovere, in coerenza con la normativa europea, un maggiore dinamismo concorrenziale nel settore dei servizi e delle attività economiche connessi all’utilizzo delle concessioni per finalità turistico-ricreative e sportive nel rispetto delle politiche di protezione dell’ambiente e del patrimonio culturale», obbliga il governo ad adottare entro sei mesi uno o più decreti attuativi «volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali, per finalità turistico-ricreative e sportive, ivi incluse quelle affidate ad associazioni e società senza fini di lucro, con esclusione delle concessioni relative ad aree, strutture e infrastrutture dedicate alla cantieristica navale, all’acquacoltura e alla mitilicoltura». Tali decreti attuativi dovranno essere proposti dai ministeri delle infrastrutture e del turismo, di concerto con i ministri della transizione ecologica, dell’economia e finanze, dello sviluppo economico e degli affari regionali, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.

Nel determinare i criteri per le gare, i decreti attuativi dovranno individuare «le aree suscettibili di affidamento in concessione, assicurando l’adeguato equilibrio tra le aree demaniali in concessione e le aree libere o libere attrezzate, nonché la costante presenza di varchi per il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione». Le concessioni balneari dovranno essere affidate «sulla base di procedure selettive nel rispetto dei princìpi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità, da avviare con adeguato anticipo rispetto alla loro scadenza» e le gare dovranno tenere «adeguata considerazione degli investimenti, del valore aziendale dell’impresa e dei beni materiali e immateriali, della professionalità acquisita anche da parte di imprese titolari di strutture turistico-ricettive che gestiscono concessioni demaniali, nonché valorizzazione di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori, della protezione dell’ambiente e della salvaguardia del patrimonio culturale».

Per evitare la concessione di ampie porzioni di spiaggia a pochi grandi capitali, il disegno di legge propone solo «l’eventuale frazionamento in piccoli lotti delle aree demaniali da affidare in concessione, al fine di favorire la massima partecipazione delle microimprese e piccole imprese» e la «individuazione di requisiti di ammissione che favoriscano la massima partecipazione di imprese, anche di piccole dimensioni». Inoltre, dovranno essere applicati «criteri premiali alla valutazione di offerte presentate da operatori economici in possesso della certificazione della parità di genere […] e da imprese a prevalente o totale partecipazione giovanile». Ancora, sarà obbligatorio stabilire un «numero massimo di concessioni di cui può essere titolare, in via diretta o indiretta, uno stesso concessionario a livello comunale, provinciale, regionale o nazionale».

In termini di ecosostenibilità e accessibilità, infine, la riforma chiede di tenere in «adeguata considerazione, ai fini della scelta del concessionario, della qualità e delle condizioni del servizio offerto agli utenti, alla luce del programma di interventi indicati dall’offerente per migliorare l’accessibilità e la fruibilità dell’area demaniale, anche da parte dei soggetti con disabilità, e dell’idoneità di tali interventi ad assicurare il minimo impatto sul paesaggio, sull’ambiente e sull’ecosistema, con preferenza per il programma di interventi che preveda attrezzature non fisse e completamente amovibili».

I paletti per premiare gli attuali concessionari e il personale

Al fine di premiare gli attuali concessionari che hanno gestito virtuosamente le spiagge e che meritano di continuare, la riforma prevede che le gare tengano conto «dell’esperienza tecnica e professionale già acquisita in relazione all’attività oggetto di concessione, secondo criteri di proporzionalità e di adeguatezza e, comunque, in maniera tale da non precludere l’accesso al settore di nuovi operatori», nonché «della posizione dei soggetti che, nei cinque anni antecedenti l’avvio della procedura selettiva, hanno utilizzato una concessione quale prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare». Per tutelare l’occupazione, invece, si obbliga la «previsione di clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato nell’attività del concessionario uscente».

La durata delle nuove concessioni non è definita

Saranno i Comuni a decidere la durata delle nuove concessioni. In questo senso il testo approvato in Senato si limita infatti ad affermare molto genericamente che il titoli dovranno durare «per un periodo non superiore a quanto necessario per garantire al concessionario l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti autorizzati dall’ente concedente in sede di assegnazione della concessione e comunque da determinare in ragione dell’entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare, con divieto espresso di proroghe e rinnovi anche automatici».

Aumentano i canoni, ma una quota va alla difesa delle coste

La riforma delle concessioni balneari apre anche a un intervento per aumentare i canoni demaniali. Al settimo comma dell’articolo 4 si parla infatti della «definizione di criteri uniformi per la quantificazione di canoni annui concessori che tengano conto del pregio naturale e dell’effettiva redditività delle aree demaniali da affidare in concessione». Il decreto attuativo dovrà inoltre definire «una quota del canone annuo concessorio da riservare all’ente concedente e da destinare a interventi di difesa delle coste e delle sponde e del relativo capitale naturale e di miglioramento della fruibilità delle aree demaniali libere».

Rinviata la definizione degli indennizzi

Come detto, il ddl concorrenza non entra nel merito dei criteri con cui calcolare l’indennizzo economico per i concessionari uscenti, limitandosi a stabilire che dovrà essere il decreto attuativo a occuparsi della «definizione di criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente, posto a carico del concessionario subentrante».

Il commento: la fine non è ancora scritta, c’è ancora molto su cui lavorare

Quello approvato in Senato è uno schema di riforma troppo generico, che rinvia la decisione sugli aspetti più importanti delle gare. Il parlamento avrebbe potuto e dovuto fare di più, e invece si è limitato a rimandare di fatto un vero intervento al successivo decreto attuativo. Ma prima di arrivare a questo, il ddl concorrenza dovrà passare dal voto della Camera dei deputati, dove sarà ancora passibile di modifiche – si spera migliorative. Gli aspetti critici su cui lavorare, infatti, sono ancora molti, a partire dalla definizione degli indennizzi per arrivare ai criteri più espliciti che escludano davvero la possibilità, per i grandi capitali, di impadronirsi delle concessioni di spiaggia. Senza contare la contraddizione rappresentata dall’avere escluso dalle gare i cantieri navali e le attività di acquacoltura e mitilicoltura, anch’esse concessioni demaniali che non si capisce perché possano evitare di passare dai bandi pubblici, mentre gli stabilimenti balneari no. La riforma del governo Draghi, insomma, per ora sembra solo un goffo tentativo di dimostrare all’opinione pubblica di avere fatto qualcosa, senza in realtà avere fatto nulla di concreto: ma a quanto pare, visti i 180 voti favorevoli e i soli 26 astenuti, a tutta quanta la politica va bene così. A dispetto delle promesse del passato.

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle spiagge. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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