Opinioni

Concessioni balneari, agli enti locali servono i decreti attuativi della legge 118/2022

Il punto di vista di un dirigente della pubblica amministrazione sul caos che sta colpendo il demanio marittimo a causa dell'inerzia del governo

Non ci vuole molto a immedesimarsi nello sconcerto di molte amministrazioni comunali, e per esse dei dirigenti e funzionari che le rappresentano, alle prese con la questione della scadenza delle concessioni demaniali marittime. Abbiamo infatti trascorso gli ultimi cinque anni, a partire dalla legge 145/2018 che prorogava di quindici anni le concessioni in scadenza, a convivere con la mancanza di un quadro normativo fondato sulla certezza giuridica. Cinque anni ulteriormente caratterizzati dal ruolo suppletivo della giurisprudenza amministrativa, che ha dettato il passo attraverso sentenze di carattere interpretativo, tutte (o quasi) orientate nello statuire l’illegittimità delle norme di legge che dispongono la proroga automatica delle concessioni e del conseguente obbligo di disapplicazione delle stesse da parte degli organi amministrativi delle pubbliche amministrazioni.

A seguito dell’entrata in vigore della legge 118/2022, eravamo fiduciosi di poter contare su una prospettiva su cui lavorare, che fosse conforme rispetto a quanto disposto con la pronuncia nomofilattica del Consiglio di Stato (sentenze gemelle n. 17 e 18 del 9 novembre 2021) e rispettosa delle indicazioni della Commissione europea. Quindi siamo rimasti in fiduciosa attesa dei necessari decreti attuativi che avrebbero dovuto dettare le regole per lo svolgimento delle procedure a evidenza pubblica, ma non solo: la legge 118/2022 contempla infatti altre questioni cruciali, come quella dei criteri per la determinazione del valore dei beni da indennizzare. Tuttavia il termine per l’esercizio della delega è scaduto a febbraio 2023 e dei decreti attuativi ancora non c’è traccia, con la conseguenza surreale che alla data del 31 dicembre 2023 – termine previsto dalla legge 118/2022 per la scadenza delle concessioni – i Comuni hanno dovuto inventarsi qualche soluzione che presentasse un minimo di aderenza rispetto al contesto giuridico di riferimento.

È vero che con il decreto “milleproroghe 2022” (approvato con decreto legge n. 198 del 29 dicembre 2022, convertito in legge n. 14 del 24 febbraio 2023), era stata prevista la proroga di un ulteriore anno della scadenza delle concessioni in essere; però è altrettanto vero che, rispetto a tale norma, pendeva come una spada di Damocle il predetto obbligo di disapplicazione, perentoriamente ribadito dal Consiglio di Stato in due sentenze a distanza di pochi mesi l’una dall’altra (n. 2192 del 1° marzo 2023 e n. 7992 del 28 agosto 2023). Quindi la maggioranza dei Comuni, di fronte all’inerzia del governo, ha ritento autonomamente di appellarsi alla facoltà riconosciuta dalla legge 118/2022 di poter disporre, in presenza di ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura selettiva e «con atto motivato», il differimento del termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024. Si è trattato di una scelta condivisibile, in quanto basata su un fondamento di carattere oggettivo, costituito appunto dalla mancata emanazione, da parte dell’esecutivo, dei predetti decreti attuativi. Nel resto dei Comuni, per quanto in minoranza, abbiamo invece assistito a scenari di natura un po’ schizofrenica, che vanno dall’indizione delle gare pur in mancanza delle necessarie regole fino all’estensione delle concessioni al 2033, con procedura indetta ai sensi dell’articolo 36 del Codice della navigazione.

Noi funzionari locali avevamo sperato che venisse trovata una soluzione normativa tampone, rispetto a una questione di portata economica e giuridica di tale dimensione e che espone oltremodo i Comuni al rischio incorrere in possibili ricorsi, all’interno della recente legge sulla concorrenza 2022 oppure nell’ambito del decreto “milleproroghe 2023” di fine anno, ma così non è stato, e pertanto è cresciuta la preoccupazione per il permanere di una situazione liquida e per la consapevolezza che i tempi necessari per l’espletamento di un’eventuale procedura a evidenza pubblica richiedono, comunque, più di sei mesi.

Come correttamente osservato dallo stesso caporedattore della rivista Mondo Balneare Alex Giuzio, anche la lettera di indirizzo diramata dal consiglio dei ministri riunitosi in data 28 dicembre 2023 contiene «solo una serie di generiche raccomandazioni che non risolvono affatto il caos in corso, né forniscono alcuna indicazione concreta sui provvedimenti che gli enti locali devono approvare». A questo si potrebbe aggiungere, senza peccare di eccesso, che si è trattato di un goffo tentativo, da parte del ministro competente, di lanciare una simbolica ciambella di salvataggio in un mare in tempesta.

L’unica soluzione prospettata nell’informativa del governo risulta ancora quella della verifica dell’insussistenza del requisito della scarsità delle risorse naturali, prevedendosi che il tavolo tecnico investito della questione si esprima nuovamente entro un termine di sei mesi. La prima considerazione in merito a questa proposta consiste nella preoccupazione che, se l’esecutivo intenda far trascorrere metà del 2024 per dirimere la questione della scarsità o meno delle risorse naturali senza mettere mano ai decreti attuativi, la conseguenza è che ci troveremo in una situazione di stallo ancora più complicata. Ma la seconda questione, ancora più preoccupante, è che la Commissione europea si è già espressa sul punto in maniera netta nel parere motivato inviato all’Italia il 16 novembre scorso, giungendo alla conclusione che «i risultati dei lavori del tavolo tecnico non siano idonei a dimostrare che su tutto il territorio italiano non vi è scarsità di risorse naturali oggetto di concessioni balneari», e che «poiché i risultati del tavolo tecnico non sembrano pertinenti e considerando, al contrario, gli elementi individuati dalla Corte di giustizia europea e dal Consiglio di Stato, è opportuno ribadire la posizione della Commissione illustrata nella lettera di costituzione in mora, nel senso che è evidente che, quanto meno per una parte delle proprietà demaniali marittime, lacuali e fluviali disponibili per le attività ricreative e turistiche in cui sono rilasciate concessioni balneari, esiste un elemento di scarsità».

È vero che la Corte di giustizia europea, con la sentenza del 20 aprile 2023, aveva precisato che «l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 conferisce agli Stati membri un certo margine di discrezionalità nella scelta dei criteri applicabili alla valutazione della scarsità delle risorse naturali»; però è altrettanto vero che difficilmente si potrà pensare di prescindere da una valutazione che consideri anche la specificità delle realtà territoriali locali. Nella nota della Commissione europea questo concetto è chiaro laddove si precisa che «la combinazione di un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e di un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione, risulta equilibrata e, pertanto, idonea a garantire il rispetto di obiettivi di sfruttamento economico delle coste che possono essere definiti a livello nazionale, assicurando al contempo l’appropriatezza dell’attuazione concreta di tali obiettivi nel territorio costiero di un Comune».

Da quanto sopra emerge che la strada per dimostrare l’esclusione dell’applicazione della direttiva Bolkestein alle concessioni demaniali marittime, in ragione della non scarsità delle risorse naturali – ammesso che tale paradigma sia condivisibile – si presenta in salita, mentre sono cogenti i rischi di un’ulteriore bocciatura da parte della Commissione europea. E tutto questo mentre crescono in Italia dei movimenti, per lo più di natura ambientalista e portatori d’interessi diffusi, ma anche componenti del mondo politico, che sono attenti e pronti a sindacare nelle opportune sedi l’operato delle amministrazioni comunali. Pertanto, a parere dello scrivente, mentre risultano obiettivamente poco praticabili le soluzioni elusive del ricorso a procedure di evidenza pubblica per il rilascio di nuove concessioni demaniali, sarebbe invece nell’interesse di tutti i soggetti a vario titolo coinvolti che si potesse disporre in tempi brevi di uno strumento normativo che componga in maniera equilibrata il principio della libertà di concorrenza con la salvaguardia delle posizioni degli operatori economici già titolari di concessioni demaniali. D’altronde la legge 118/2022, nell’enunciazione dei principi e criteri direttivi richiesti dall’articolo 76 della Costituzione, individua già una serie di requisiti, criteri premiali e parametri per il riconoscimento del valore degli investimenti e la quantificazione dei relativi indennizzi, che costituiscono una valida e articolata base per una disciplina della materia che assicuri una ponderata contemperazione delle regole e degli interessi in campo. D’altro lato, la stessa recente lettera di indirizzo del governo contiene un espresso riferimento alla possibilità per gli enti locali di «differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di evidenza pubblica, nei termini previsti dalla legislazione vigente».

All’interno dello stesso contesto deve essere letta anche la reiterata posizione espressa dal presidente della Repubblica: sebbene in questo caso l’oggetto principale fosse il rinnovo delle concessioni per il commercio su aree pubbliche, il Quirinale ha puntualizzato sull’incompatibilità dei rinnovi automatici delle concessioni «con i principi più volte ribaditi dalla Corte di giustizia Ue, dalla Corte costituzionale, dalla giurisprudenza amministrativa e dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato in materia di apertura al mercato dei servizi». In conclusione, per evitare di lasciare ancora gli enti locali in una zona paludosa dove vige la regola principale del “fai da te” – ma a ben vedere, anche nell’interesse degli operatori balneari – è auspicabile che l’esecutivo metta mano senza ulteriori ritardi all’emanazione del decreto attuativo di cui alla legge 118/2022, anche in parallelo con le ulteriori verifiche richieste al tavolo tecnico sulla questione della scarsità o meno delle risorse naturali.

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Michele Parenti

Michele Parenti è segretario generale e dirigente del servizio demanio al Comune di Camaiore.