Norme e sentenze

Consiglio di Stato dichiara già illegittima la proroga delle concessioni balneari al 2024

A cinque giorni dalla sua approvazione, Palazzo Spada invita ogni organo dello Stato a disapplicare la misura approvata nel decreto milleproroghe

È illegittima qualsiasi proroga automatica sulle concessioni balneari, compresa quella fino al 31 dicembre 2024 disposta pochi giorni fa dal decreto milleproroghe. Lo ha affermato la sesta sezione del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2192 del 1° marzo scorso (estensore Alessandro Maggio, presidente Sergio De Felice), che si è pronunciata incidentalmente anche sulla recentissima proroga di un anno, a distanza di appena cinque giorni dalla sua approvazione, dichiarando che dovrà essere disapplicata.

Le origini del contenzioso

Il Consiglio di Stato si è espresso su un ricorso presentato dall’Autorità garante della concorrenza (Agcm) contro il Comune di Manduria, che a novembre 2020 con una delibera di giunta aveva disposto l’estensione delle concessioni balneari fino al 2033 in base a quanto stabilito dalla legge 145/2018. L’Agcm, ritenendo l’estensione al 2033 in contrasto col diritto europeo, in quel periodo aveva presentato svariate diffide contro i Comuni che avevano applicato la proroga al 2033, tra cui quello di Manduria.

Non essendosi quest’ultimo adeguato ai rilievi dell’Antitrust, il garante della concorrenza aveva deciso di impugnare la delibera innanzi al Tar di Lecce, il quale però ha respinto il ricorso. Ma l’Agcm non ha accettato la decisione del tribunale amministrativo salentino e si è rivolto al Consiglio di Stato.

La decisione di Palazzo Spada

Con sentenza n. 2192 pubblicata il 1° marzo scorso, la sesta sezione del Consiglio di Stato ha dato ragione all’Autorità garante della concorrenza, citando ampiamente la sua pronuncia emessa in adunanza plenaria a novembre 2021, che nel frattempo aveva dichiarato illegittima la proroga al 2033 e proibito qualsiasi ulteriore rinnovo automatico sulle concessioni balneari.

Le motivazioni di Palazzo Spada esordiscono con un’imbeccata contro il Tar di Lecce presieduto dal giudice Antonio Pasca, che si era distinto per una serie di sentenze fuori dal coro a favore della proroga delle concessioni al 2033: «La questione controversa – affermano i massimi giudici amministrativi – è stata già oggetto di interpretazione da parte della Corte di giustizia Ue e gli argomenti invocati per superare l’interpretazione già resa dal giudice europeo non appaiono idonei a indurre ragionevoli dubbi, come confermato anche dal fatto che i principi espressi dalla sentenza Promoimpresa (quella del 2016 contro la proroga al 2020, NdR) sono stati recepiti da tutta la giurisprudenza amministrativa nazionale sia di primo che di secondo grado, con l’unica isolata eccezione del Tar Lecce». Nelle successive pagine, il Consiglio di Stato non fa dunque che confermare i dubbi espressi dall’Antitrust e ribadire che le proroghe sulle concessioni balneari – con cui lo Stato italiano ha gestito la materia negli ultimi tredici anni – sono contrarie alla direttiva europea Bolkestein e al Trattato fondativo dell’Unione europea, in quanto rappresentano dei rinnovi automatici ai medesimi titolari. E pertanto devono essere disapplicate.

Nella decisione del Consiglio di Stato rientra anche la proroga al 2024 appena approvata dal parlamento, a cui Palazzo Spada dedica un passaggio esplicito: «Sulla base di quanto affermato dall’adunanza plenaria, con le ricordate sentenze n. 17 e 18 del 2021, non solo i commi 682 e 683 dell’art. 1 della legge n. 145/2018, ma anche la nuova norma contenuta nell’art. 10-quater, comma 3, del D.L. 29/12/2022, n. 198, conv. in L. 24/2/2023, n. 14, che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere, si pone in frontale contrasto con la sopra richiamata disciplina di cui all’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, e va conseguentemente disapplicata da qualunque organo dello Stato».

Subito dopo, il Consiglio di Stato si addentra anche in una lunga considerazione atta a smentire la tesi della scarsità della risorsa spiaggia. Oltre a ribadire, in linea con la sentenza europea “Promoimpresa”, che tale concetto deve essere calcolato «riguardo alla situazione del territorio comunale», i giudici sottolineano che «nel settore delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreative, le risorse naturali a disposizione di nuovi potenziali operatori economici sono scarse, in alcuni casi addirittura inesistenti, perché è stato già raggiunto il – o si è molto vicini al – tetto massimo di aree suscettibile di essere date in concessione». E nel caso specifico del litorale di Manduria, Palazzo Spada fa presente che, dal momento che «l’arenile concedibile per finalità turistico ricreative è di appena 3 km, di cui 500 metri già assegnati in concessione, deve ritenersi che nel detto Comune sia dimostrata la scarsità del bene di che trattasi».

Il testo della sentenza

La pronuncia di Palazzo Spada, articolata in 28 pagine, contiene ulteriori considerazioni interessanti in materia di demanio marittimo. Per chi volesse approfondire, è possibile scaricare il testo della sentenza »

Il commento

In merito alla proroga di un anno delle concessioni balneari, sulla nostra rivista avevamo già espresso alcuni dubbi, dal momento che il parlamento ha deciso di prendere tempo con una norma che è nata sin da subito con evidenti profili di illegittimità (evidenziati persino dal presidente della Repubblica). Il rischio, come sottolineato anche da un nostro recente articolo firmato da un funzionario comunale, è che le amministrazioni pubbliche siano portate a non applicare la norma per evitare problemi legali connessi alla palese incompatibilità col diritto europeo. E per i concessionari balneari la proroga di un anno, più che un favore, è apparsa come il prolungamento di un agonia: se davvero il governo Meloni voleva risolvere l’annosa questione in via definitiva, doveva farlo con una soluzione strutturale e non con una legge che sarebbe di certo caduta alla prima sentenza. Questo il legislatore non poteva non saperlo, e difatti è quanto avvenuto con la recente pronuncia del Consiglio di Stato. Si confida dunque che le parole di Palazzo Spada servano da monito per lavorare con urgenza a una riforma compatibile col diritto europeo che salvaguardi la continuità delle imprese esistenti che si meritano di continuare a gestire le spiagge italiane.

Purtuttavia, non può non lasciare sbalorditi l’estrema celerità con cui il Consiglio di Stato si è prodigato per dichiarare illegittima anche l’ultima proroga delle concessioni balneari. A questo proposito è intervenuto un comunicato di Antonio Capacchione, presidente del Sindacato italiano balneari – Confcommercio: «Con questa sentenza il Consiglio di Stato ribadisce quanto deciso con le sentenze dell’adunanza plenaria, per cui dev’essere disapplicata qualsiasi proroga (anche di un solo giorno!) diversa da quella da essa stessa stabilita. Ma c’è un piccolo particolare che contrasta con la cosiddetta “lentezza giudiziaria”. La camera di consiglio del Consiglio di Stato per questa sentenza si è infatti tenuta il 16 febbraio: quindi, otto giorni prima dell’entrata in vigore della legge 14 del 24 febbraio 2023, il Consiglio di Stato ha già preannunciato la sua disapplicazione. Più che tempestiva, diremmo preventiva! Con ciò trova ulteriore conferma quanto da noi ripetutamente chiesto: è non solo opportuno, ma anche necessario, che il parlamento sollevi la questione di conflitto di attribuzione contro le sentenze dell’adunanza plenaria davanti alla Corte costituzionale. Diversamente, il governo e il parlamento sono stati privati delle loro esclusive prerogative legislative in materia. In questo paese chi legifera sulle concessioni demaniali, il parlamento o il Consiglio di Stato?».

In definitiva, e al netto delle considerazioni giuridiche, sulle concessioni balneari pare proprio che le decisioni dei tribunali si mescolino in maniera eccessiva agli interessi politici. A discapito di migliaia di piccole imprese che chiedono solo di riavere certezza sul proprio futuro.

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle coste. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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