Attualità

Cosa può fare davvero il governo per salvare i balneari dalle gare

Le soluzioni possibili sono tre, e richiedono tutte molto più tempo rispetto a quello che si ha a disposizione

Le forze politiche di centrodestra si sono sempre molto esposte per promettere una soluzione definitiva che mettesse in sicurezza le attuali imprese balneari, da anni in balia dell’incertezza sul rinnovo delle concessioni; e ora che si trovano da sole al governo, è arrivato il momento di passare dalle parole ai fatti. Ad oggi esistono tre strade possibili per poter risolvere la questione, tutte piuttosto difficili e con diversi pro e contro, che analizzeremo in questo articolo.

Il duplice problema del governo

La situazione attuale è molto complessa: in base alla direttiva europea Bolkestein e al trattato di Lisbona, la gestione dei beni e dei servizi pubblici come le spiagge andrebbe periodicamente riassegnata tramite procedure selettive, ma in Italia sul demanio marittimo sono legittimamente sorte nel tempo migliaia di imprese di proprietà privata su cui si basa un sistema economico unico al mondo. Si tratta di un problema che nessun governo si è mai preso la responsabilità di risolvere, e per questo negli ultimi tredici anni si è andati avanti con una serie di proroghe (prima al 2015, poi al 2020, infine al 2033) che hanno rinviato una soluzione definitiva. Il governo Meloni ora è però costretto a chiudere una volta per tutte questa annosa vicenda: a novembre 2021, infatti, il Consiglio di Stato ha annullato la proroga al 2033 e ribadito l’illegittimità di qualsiasi eventuale futura forma di rinnovo automatico al medesimo titolare, imponendo la riassegnazione tramite gare pubbliche entro il 31 dicembre 2023.

Il problema che si trova ad affrontare la premier è duplice: gli attuali concessionari rivendicano di avere acceso mutui ed effettuato investimenti sulla base di una legge dello Stato che fissava la scadenza dei loro titoli al 2033, e che da un giorno all’altro è stata annullata. Nonostante il Consiglio di Stato abbia usato una formula molto perentoria per cancellare la validità della proroga (“tamquam non esset”, ovvero “è come se non esistesse”), migliaia di concessionari hanno in mano un titolo con la scadenza al 2033 protocollata dalla loro amministrazione locale e sulla quale hanno già pagato l’imposta di registro, dunque viene difficile accettare che tale documento valga meno della carta straccia. Il governo Draghi, nella volontà di recepire la sentenza di Palazzo Spada, con la legge sulla concorrenza ha fissato la scadenza dei titoli attuali al 31 dicembre 2023 e imposto la loro riassegnazione tramite gare pubbliche con criteri da stabilire tramite un decreto attuativo che non ha fatto in tempo ad approvare; ma se questa norma venisse applicata così com’è, i ricorsi fioccherebbero a migliaia e il sistema balneare rischierebbe di rimanere paralizzato per qualche anno, con gravi problemi all’economia turistica estiva.
Inoltre, sulla questione incombe un’imminente sentenza della Corte di giustizia europea, che lo scorso maggio è stata chiamata dal Tar di Lecce a pronunciarsi su una serie di puntuali quesiti che mettono in dubbio i fondamenti stessi dell’applicabilità delle evidenze pubbliche alle imprese balneari. A seconda di come si esprimerà la Corte Ue, sarà possibile evitare o meno le gare per le imprese esistenti: una riforma delle concessioni approvata ora, dunque, rischia di introdurre dei princìpi che potrebbero diventare superati nel giro di pochi mesi, e per questo molti balneari chiedono di aspettare tale pronuncia prima di decidere. Tuttavia, la scadenza delle concessioni è imminente e dunque aspettare senza fare nulla è impossibile: il termine del 31 dicembre 2023 è ormai imposto da una legge approvata in via definitiva e anche se il suo decreto attuativo non dovesse essere approvato, i Comuni sarebbero comunque costretti a indire i bandi per riassegnarle – oltretutto senza una legge-quadro nazionale e dunque con i singoli funzionari che farebbero a modo loro, nell’anarchia e disparità più totali.

La situazione che il governo Meloni si trova a dover gestire, insomma, è estremamente complessa e difficile da risolvere. E per farlo senza rinnegare gli impegni presi, come detto, ci sono solo tre strade possibili. Le illustriamo qui di seguito, precisando che si tratta di spiegazioni e non di giudizi.

1. Escludere le attuali concessioni balneari dalle gare

La prima possibilità, che sarebbe la più fedele alle promesse fatte da Fratelli d’Italia in campagna elettorale, riguarderebbe l’esclusione totale delle storiche concessioni balneari da qualsiasi forma di riassegnazione tramite gara pubblica. Per farlo, ci sono due diverse strade:

  1. negoziare con l’Unione europea l’approvazione di un regime speciale per le imprese balneari italiane, per esempio decidendo che sono esenti dalle gare in quanto si tratta di aziende storiche e su cui si basa un sistema economico tipico e peculiare per il nostro paese; e dunque modificare tutte le leggi italiane ed europee in questo senso (dall’abrogazione della legge sulla concorrenza alla modifica della direttiva Bolkestein);
  2. convincere la Commissione europea che una corretta applicazione giuridica della Bolkestein escluderebbe le imprese balneari dalle gare, in quanto rientrano in uno dei tanti casi di esclusione previsti dalla direttiva stessa (non scarsità delle risorse, non sussistenza di interesse transfrontaliero, eccetera).

In questa eventualità, le imprese balneari continuerebbero a insistere sul demanio pubblico, ma sarebbero escluse dalle gare. E per garantire la concorrenza tanto invocata dall’opinione pubblica e da alcune forze politiche, si potrebbero mettere a gara i molti chilometri di litorale libero ancora a disposizione (si tratta di circa il 50% delle coste italiane) al fine di consentire l’avvio di nuove imprese, proprio come hanno fatto i balneari attuali quando hanno avuto le loro concessioni nei decenni passati.

2. Sdemanializzare le aree su cui insistono le imprese

Un’altra proposta di cui si discute da tempo è quella della sdemanializzazione: in sostanza, si tratterebbe di spostare la dividente demaniale marittima al fine di escludere le aree su cui insistono i manufatti degli stabilimenti balneari e di cederne la proprietà agli attuali titolari. In questo modo, la spiaggia in senso stretto continuerebbe a essere un suolo pubblico, mentre le porzioni di terreno antistanti – che hanno ormai perso le caratteristiche di demanialità, in quanto vi insistono manufatti in muratura che da molto tempo non sono più di pubblica fruizione – diventerebbero private a tutti gli effetti.

La sdemanializzazione è una possibilità già prevista dalla legge italiana, tanto che lungo i litorali della nostra penisola esistono diversi stabilimenti balneari situati su suolo privato e dunque non soggetti ai problemi legati alla Bolkestein. Inoltre questa soluzione sarebbe molto coerente con i princìpi di Giorgia Meloni, che ha più volte parlato della necessità di difendere i confini nazionali (quali sono le spiagge) dalle ingerenze delle multinazionali straniere. Tuttavia, l’ipotesi presenta diversi problemi, tra cui il principale è quello dell’opinione pubblica. Un tentativo del genere fu infatti già compiuto nel 2013, durante il governo Letta, dall’allora sottosegretario all’economia Pier Paolo Baretta, che elaborò una proposta di legge sulla sdemanializzazione; tuttavia il progetto si arenò soprattutto per le reazioni avverse dell’opinione pubblica, pilotate dalla stampa generalista che gridò allo scandalo per la “privatizzazione delle spiagge”. In realtà la proposta di Baretta prevedeva di sdemanializzare solo le aree su cui insistono i manufatti e di mettere a gara le spiagge antistanti, in modo da garantire al contempo la tutela delle attuali imprese e il rispetto del diritto europeo, ma giornali e tv la spiegarono in modo molto manipolato e fazioso, tanto da portare il governo a fare dietrofront. Se il governo Meloni volesse intraprendere questa strada, dunque, dovrebbe innanzitutto essere pronto alle reazioni avverse che senz’altro arriverebbero e a dare spiegazioni adeguate e convincenti.

Per completare il quadro, a sfavore della sdemanializzazione ci sono poi altri due problemi: il primo è che alienare un grande numero di porzioni di demanio per cederle ai privati comporterebbe una procedura tecnica molto lunga e complessa, che peraltro non sarebbe esente da un bando prima di poterla cedere agli attuali concessionari; il secondo è che questa strada non è praticabile per tutelare tutte le imprese balneari esistenti, in quanto lungo alcune coste non c’è una netta distinzione della linea demaniale (come per esempio in molte zone della Liguria, dove i manufatti degli stabilimenti vengono smontati a fine stagione).

3. Gare con paletti

La terza e ultima possibilità che ha il governo Meloni per salvare gli attuali balneari rappresenterebbe una via di mezzo tra le sue promesse del passato e il rispetto delle leggi attuali: si tratterebbe cioè di disciplinare le evidenze pubbliche, ma trovando il modo di inserire dei paletti per favorire i concessionari esistenti. Per fare ciò, l’attuale governo non dovrebbe abrogare la legge sulla concorrenza, poiché sarebbe sufficiente intervenire nel decreto attuativo che è tenuto ad approvare entro la fine di febbraio. Disciplinare le evidenze pubbliche non significa per forza seguire il solco tracciato da Draghi: se l’ex premier ha mostrato una particolare avversione contro la categoria, ostinandosi a inserire il riordino del demanio marittimo all’interno della legge sulla concorrenza e senza prevedere nessuna adeguata forma di tutela per i concessionari uscenti, il governo Meloni ha comunque le maglie abbastanza larghe per poter imporre che i futuri bandi abbiano dei paracadute per gli attuali concessionari. Alcuni dei paletti possibili, peraltro, sono già accennati nella legge sulla concorrenza e resterebbe solo da decidere come concretizzarli: stiamo cioè parlando del punteggio premiante per chi dimostra professionalità nel settore e dell’indennizzo economico che il concessionario subentrante dovrebbe riconoscere a quello uscente. Se questo indennizzo dovesse essere calcolato sull’intero valore aziendale basato su una perizia asseverata, come d’altronde avviene in qualsiasi cessione d’azienda con il cosiddetto “avviamento”, le cifre in gioco sarebbero piuttosto importanti e rappresenterebbero dunque un deterrente in fase di gara.

Anche in questo caso, tuttavia, ci sono alcuni ostacoli: l’indennizzo è infatti una materia controversa dal punto di vista giuridico (per un’esauriente spiegazione, rimandiamo al recente articolo “Riforma spiagge, ci sarà davvero l’indennizzo per il concessionario uscente?” dell’avvocato Rosamaria Berloco) e inoltre non basterebbe ad assicurare l’esclusione dei grandi gruppi con maggiore potere d’acquisto. Il riconoscimento del valore aziendale dovrebbe dunque essere affiancato da adeguati filtri all’ingresso, prevedendo per esempio che i bandi siano riservati solo a piccole società di carattere familiare, e dando ovviamente una sorta di prelazione a chi ha già esperienza professionale nella gestione di questo tipo di attività. D’altronde, se chi ha gestito finora la spiaggia avuta in concessione può dimostrare di averlo fatto bene, non c’è motivo per sostituirlo con un soggetto sconosciuto; mentre quelle poche pecore nere che hanno commesso illeciti e non hanno investito abbastanza nella valorizzazione di questo importante bene pubblico, è giusto che vengano allontanate per far spazio a qualcuno di più meritevole.

Le “gare con paletti” sarebbero anche coerenti con le recenti posizioni espresse dal ministro del mare Nello Musumeci, che ha parlato della necessità di tenere fuori le “lobby straniere” dalla gestione delle spiagge italiane; tuttavia a remare contro questa strada c’è l’intransigenza della Commissione europea, che ha più volte dichiarato il suo diniego a qualsiasi forma di vantaggio per i concessionari uscenti. Se il governo Meloni volesse intraprendere tale soluzione, dunque, dovrebbe innanzitutto avviare un dialogo con Bruxelles per far capire la necessità dei paletti al fine di preservare l’attuale sistema balneare basato sulle piccole aziende familiari. E se si arrivasse ad approvare una riforma del genere, ci sarebbe comunque da affrontare l’opposizione di una parte di concessionari che rifiutano qualsiasi forma di gara pubblica sulle imprese.

Ci vuole ancora tempo

Tutte le tre soluzioni che abbiamo illustrato richiederebbero molto tempo tra negoziati con l’Unione europea, elaborazioni legislative, iter di approvazione e tempi di applicazione; e tale necessità cozza contro l’imminente scadenza delle concessioni fissata al 31 dicembre 2023. L’anno rimasto sarebbe già insufficiente per avviare i bandi di gara secondo le modalità previste dalla legge sulla concorrenza di Draghi; figuriamoci se l’attuale governo dovesse perseguire l’intento di fare un passo indietro per cancellare tale norma e intraprendere una strada radicalmente diversa. Per questo è altamente probabile che l’esecutivo trovi il modo per prendersi altro tempo, inserendo una sorta di sospensiva nel decreto milleproroghe di imminente approvazione, come abbiamo spiegato in un recente video. Tuttavia, questa sospensiva non potrà essere una proroga automatica e generalizzata, in quanto sarebbe in contrasto col diritto europeo e con la nota sentenza del Consiglio di Stato che ha annullato l’estensione al 2033. In ogni caso, per quanto riguarda le tre soluzioni, le prime due appaiono altamente improbabili in quanto non basterebbe forse una legislatura per portarle a termine: è dunque più ragionevole ipotizzare che il governo si troverà costretto a percorrere la terza, individuando il modo per tutelare il più possibile i concessionari uscenti.

La situazione è comunque molto complessa e pare difficile uscirne senza scontentare nessuno, tanto che, per riprendere un efficace titolo del Post, il governo non sa cosa fare con le concessioni balneari. Attualmente non esiste nessuna interlocuzione ufficiale con le associazioni di categoria (al contrario di quanto affermano alcune fake news che abbiamo smentito ieri), ma i tempi stringono ed è necessario trovare subito una soluzione concordata: sia per le migliaia di imprenditori balneari, che non hanno certezze sul proprio futuro e dunque non sono in condizione di pianificare la prossima stagione, sia per le amministrazioni dei Comuni costieri che hanno la necessità di conoscere e gestire il destino di un importante settore dell’economia locale.

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