Norme e sentenze

Cos’è la dividente demaniale marittima e come si individua

La linea di confine del demanio marittimo con le proprietà di terzi è piuttosto ostica da individuare. In questo articolo forniamo qualche dritta per riuscirci.

Fino alla prima metà del secolo scorso i terreni a confine con il demanio marittimo avevano un ridotto interesse economico, perché spesso erano scarsamente utilizzabili a fini produttivi. Per esempio, le dune costiere venivano coltivate, ma la produttività delle stesse era relativamente modesta e vi era il rischio aggiuntivo che una mareggiata straordinaria vanificasse gli sforzi agricoli.
Con l’esplosione del turismo di massa e delle “vacanze al mare”, i litorali italiani sono stati interessati da un boom edilizio senza precedenti, a cui ha fatto seguito un contenzioso sempre più ampio tra Stato e privati per veri o presunti sconfinamenti sul demanio marittimo. Da qui l’importanza di fornire agli operatori del settore balneare una bussola per orientarsi nel campo, piuttosto ostico, del demanio marittimo e della dividente demaniale marittima, che costituisce la linea di confine del demanio marittimo con le proprietà di terzi (pubbliche o private che siano).

Beni immobili pubblici e privati

I beni immobili pubblici sono di natura demaniale o patrimoniale.

  • I beni demaniali sono destinati all’uso diretto da parte dei cittadini e/o alla difesa della nazione e sono per loro natura inalienabili e non usucapibili; tra questi rientra il demanio marittimo.
  • I beni patrimoniali pubblici si dividono a loro volta in beni del patrimonio disponibile e indisponibile; i primi sono assimilabili ai beni immobili di proprietà privata e come tali sono alienabili e usucapibili, mentre i beni del patrimonio indisponibile (foreste, cave, eccetera) non possono essere sottratti alla loro destinazione finché questa dura, ma, una volta che questa cessa, possono essere alienati nei modi consentiti dalla legge.

Queste distinzioni sono molto rilevanti, in quanto sussistono profili giuridici e conseguenze ben diverse se l’eventuale sconfinamento di uno stabilimento balneare avviene sul demanio marittimo piuttosto che sul patrimonio indisponibile o disponibile degli enti pubblici, o ancora su beni privati. Da qui l’importanza, soprattutto in caso di contenzioso, di individuare l’effettiva estensione del demanio marittimo.

Demanio marittimo

Un bene appartiene al demanio marittimo in forza della legge (per sua natura) o in forza di titoli (acquisti, espropri, eccetera). Secondo il Codice della navigazione, fanno parte del demanio marittimo il lido, la spiaggia, i porti, le rade, le lagune, le foci dei fiumi, eccetera. Negli anni vi è stato un acceso dibattito sul significato da dare ai vari termini (che differenza c’è tra lido e spiaggia? dove termina la spiaggia?), tanto che anche la Corte di cassazione è dovuta intervenire in materia.

Dal punto di vista giuridico, per “lido del mare” si intende la striscia di terra, in genere sub-pianeggiante, percorsa dalle onde del mare, mentre la spiaggia è quel tratto di terra sottoposto alle mareggiate ordinarie invernali e comprende il lido; infine l’arenile comprende quella parte di spiaggia eventualmente non più raggiunta dal mare all’attualità. Pertanto, in assenza di titoli la dividente demaniale marittima può essere individuata dalla linea di inviluppo delle mareggiate ordinarie che si sono succedute nel tempo.

A complicare la materia si aggiunga il fatto che negli Stati preunitari le norme circa il demanio marittimo erano tutt’altro che uniformi. Per esempio, sotto lo Stato Pontificio le proprietà private si estendevano fino al mare, mentre secondo l’antico diritto siculo la zona costiera era riservata al demanio per la larghezza di un tiro di balestra (con tutti gli interrogativi del caso sul tipo di balestra da utilizzare, l’altezza e l’angolo di tiro, eccetera). Ne deriva che in alcune zone d’Italia le leggi del nuovo Stato unitario hanno comportato un ampliamento del demanio marittimo, mai una sua riduzione.

Delimitazione del demanio marittimo

Senza entrare nel merito dei vari riferimenti normativi, si riferisce sui passi burocratico-amministrativi necessari per giungere a una corretta individuazione della dividente demaniale marittima.

Innanzitutto l’amministrazione deve redigere in contraddittorio con gli interessati il verbale di delimitazione, che va poi inserito nel registro delle delimitazioni, esistente presso le capitanerie di porto competenti, con attribuzione del relativo numero di repertorio. Successivamente il verbale va registrato (per avere data certa) e notificato agli interessati (per avere efficacia tra le parti); gli interessati ovviamente possono contestarlo nei tempi e modi di legge. Infine, vanno apposti i termini con apposito verbale da registrare e trascrivere in modo da esplicare efficacia verso tutti.

Stante l’intrinseca complessità, i costi non indifferenti e i tempi spesso biblici, è difficile che l’iter burocratico amministrativo venga portato a compimento. Non di rado in sede di contenzioso la pubblica amministrazione produce verbali di delimitazione inidonei allo scopo, perché presentano misurazioni approssimative (nell’immagine sotto) e/o perché non hanno completato il loro iter amministrativo.

Stralcio del rilievo di un verbale di delimitazione del demanio marittimo del 1930.

Spesso i verbali di delimitazione, specie quelli meno recenti, presentano rilievi non georeferenziati e/o poligonali appoggiate a punti “effimeri” quali piante o paletti di recinzione, che nel tempo sono scomparsi; altre volte fanno riferimento a fabbricati non più esistenti. Può anche succedere che si abbia notizia da fonti documentali della redazione di verbali di delimitazione, ma che gli stessi non siano più rintracciabili dalla pubblica amministrazione; in altri casi i termini di confine a suo tempo apposti sono andati perduti a causa delle modifiche antropiche e/o naturali (per esempio una mareggiata eccezionale).

Catasto e Sid

Frequentemente, nel contenzioso demaniale si prendono a riferimento le scritture catastali, ritenendole erroneamente probatorie della proprietà e/o della demanialità di un bene; similmente si fa riferimento al Sid (Sistema informativo demanio marittimo), che altro non è che una raccolta di scritture catastali. In realtà il catasto ha una funzione squisitamente fiscale, essendo un registro nel quale si elencano e descrivono i beni immobili, con l’indicazione del luogo e dei confini, e con il nome dei loro possessori e le relative rendite sulle quali calcolare in modo per quanto possibile uniforme, tasse e imposte.

Sebbene fra le registrazioni catastali siano riportate le mutazioni di proprietà dei beni censiti, queste non hanno mai valore di piena prova della proprietà, contrariamente a un’opinione popolarmente diffusa. A volte, infatti, le scritture catastali contengono errori o inesattezze di varia natura, anche di estrema gravità, motivo per cui nella comune prassi tecnica si ricorre ai confini risultanti nelle mappe catastali solo quando non siano identificabili confini sul terreno accettati per consuetudine, quali muri, recinzioni, siepi, capisaldi o simili.

È indicativa dell’inattendibilità delle scritture catastali la sovrapposizione tra mappe catastali e aereofoto, che presenta spesso scostamenti significativi tra quanto riportato in catasto e la situazione reale (nell’immagine sotto).

Estratto di sovrapposizione tra mappa catastale e aereofoto nel territorio di Latina.

Solo in assenza di altri elementi probatori, le scritture catastali costituiscono elementi utili per l’attribuzione della proprietà di un bene.

Individuazione della dividente demaniale marittima

Come già riferito, in assenza di titoli la dividente demaniale marittima è individuata dalla linea di inviluppo delle mareggiate ordinarie che si sono succedute nel tempo. Appare evidente che questa definizione, seppure tecnicamente e astrattamente chiara, non è di facile applicazione, specie quando il territorio è stato modificato, direttamente o indirettamente, dalle attività antropiche.

Di seguito si elencano alcuni degli elementi di valutazione utili per l’individuazione della dividente demaniale marittima.

  1. Innanzitutto deve essere esaminata la morfologia dei luoghi, ponendo particolare attenzione all’andamento plano altimetrico del litorale e dell’eventuale duna costiera.
  2. Molto significativa può essere la presenza di vegetazione spontanea non compatibile con l’acqua di mare e quindi con le mareggiate ordinarie invernali.
  3. Va accertata la geologia del territorio e in particolare se i luoghi siano soggetti o meno a bradisismo (abbassamento o innalzamento del suolo) per verificare se in passato (comunque dopo l’unità d’Italia) le aree oggetto di accertamento siano state raggiunte dal mare; a tal fine si può far riferimento alla Carta Geologica Italiana e, ove esistenti, a studi e relazioni di dettaglio.
  4. I dati oceanografici rilevati dalla Rete Ondametrica Nazionale (R.O.N.) sono utili per ricostruire l’andamento delle mareggiate ordinarie.
  5. Le aereofoto sono utili per documentare lo stato dei luoghi nel tempo (specie nel caso di modifiche antropiche). A tal fine si segnalano i corposi archivi di aereofoto di tutto il territorio nazionale dell’Istituto Geografico Militare (I.G.M.) e dell’Aereofototeca Nazionale. In particolare, quest’ultima detiene alcuni milioni di scatti, tra cui quelli realizzati dalla United States Army Air Force (U.S.A.A.F.) e dalla Royal Air Force britannica (R.A.F.) durante il secondo conflitto mondiale. Oltre al grande livello di dettaglio, queste aereofoto hanno il pregio di documentare il territorio italiano prima che esplodesse il boom edilizio lungo i litorali (nell’immagine sotto).
Estratto di un’aereofoto della R.A.F. del 1942 di un tratto del litorale di Gaeta.

Vi sono poi realtà locali, quali per esempio la S.A.R.A. – Nistri S.r.l. a Roma, che negli anni hanno scattato numerose aereofoto.

Anche le aereofoto disponibili su internet (quali quelle di Google Maps) possono rivelarsi particolarmente utili (nell’immagine sotto).

Aereofoto di Google Maps del 2017 del medesimo tratto di litorale di Gaeta ripreso nella precedente immagine.

Il confronto tra l’aereofoto di uno stabilimento balneare con una precedente alla realizzazione dello stesso può essere determinante per accertare la natura del terreno su cui il predetto stabilimento è stato costruito. Ma l’esame delle aereofoto scattate negli anni può fornire elementi utili anche sull’estensione delle mareggiate ordinarie.

Infine, l’esame degli atti di provenienza degli immobili a confine con il demanio marittimo può consentire di accertare il legittimo possesso di un bene ab immemore. Altri elementi di valutazione possono ricavarsi dai catasti preunitari, pur con tutti i citati limiti intrinseci delle scritture catastali.

Considerazioni finali

Sulla scorta di quanto riferito, appare evidente che l’accertamento dell’effettiva estensione del demanio marittimo e quindi l’individuazione della dividente demaniale marittima è un’operazione generalmente complessa e suscettibile di contestazioni, motivo per cui negli ultimi anni il contenzioso in materia è andato costantemente aumentando.

Per i lettori più tenaci che volessero approfondire l’argomento, mi permetto di segnalare una versione più estesa di questo articolo, a firma del sottoscritto, pubblicata nel quaderno n. 3/2019 dell’Ordine Degli Ingegneri della Provincia di Roma alle pagine 8-21 (disponibile all’indirizzo rivista.ording.roma.it/14914-2/).

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Paolo Raimondo

Ingegnere forense, consulente tecnico d'ufficio del Tribunale di Roma.
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