Norme e sentenze

Cos’è la dividente demaniale marittima e come si individua

La linea di confine del demanio marittimo con le proprietà di terzi è piuttosto ostica da individuare. In questo articolo forniamo qualche dritta per riuscirci.

Fino alla prima metà del secolo scorso i terreni a confine con il demanio marittimo avevano un ridotto interesse economico, perché spesso erano scarsamente utilizzabili a fini produttivi. Per esempio, le dune costiere venivano coltivate, ma la produttività delle stesse era relativamente modesta e vi era il rischio aggiuntivo che una mareggiata straordinaria vanificasse gli sforzi agricoli.
Con l’esplosione del turismo di massa e delle “vacanze al mare”, i litorali italiani sono stati interessati da un boom edilizio senza precedenti, a cui ha fatto seguito un contenzioso sempre più ampio tra Stato e privati per veri o presunti sconfinamenti sul demanio marittimo. Da qui l’importanza di fornire agli operatori del settore balneare una bussola per orientarsi nel campo, piuttosto ostico, del demanio marittimo e della dividente demaniale marittima, che costituisce la linea di confine del demanio marittimo con le proprietà di terzi (pubbliche o private che siano).

Beni immobili pubblici e privati

I beni immobili pubblici sono di natura demaniale o patrimoniale.

  • I beni demaniali sono destinati all’uso diretto da parte dei cittadini e/o alla difesa della nazione e sono per loro natura inalienabili e non usucapibili; tra questi rientra il demanio marittimo.
  • I beni patrimoniali pubblici si dividono a loro volta in beni del patrimonio disponibile e indisponibile; i primi sono assimilabili ai beni immobili di proprietà privata e come tali sono alienabili e usucapibili, mentre i beni del patrimonio indisponibile (foreste, cave, eccetera) non possono essere sottratti alla loro destinazione finché questa dura, ma, una volta che questa cessa, possono essere alienati nei modi consentiti dalla legge.

Queste distinzioni sono molto rilevanti, in quanto sussistono profili giuridici e conseguenze ben diverse se l’eventuale sconfinamento di uno stabilimento balneare avviene sul demanio marittimo piuttosto che sul patrimonio indisponibile o disponibile degli enti pubblici, o ancora su beni privati. Da qui l’importanza, soprattutto in caso di contenzioso, di individuare l’effettiva estensione del demanio marittimo.

Demanio marittimo

Un bene appartiene al demanio marittimo in forza della legge (per sua natura) o in forza di titoli (acquisti, espropri, eccetera). Secondo il Codice della navigazione, fanno parte del demanio marittimo il lido, la spiaggia, i porti, le rade, le lagune, le foci dei fiumi, eccetera. Negli agli anni vi è stato un acceso dibattito sul significato da dare ai vari termini (che differenza c’è tra lido e spiaggia? dove termina la spiaggia?), tanto che anche la Corte di cassazione è dovuta intervenire in materia.

Dal punto di vista giuridico, per “lido del mare” si intende la striscia di terra, in genere sub-pianeggiante, percorsa dalle onde del mare, mentre la spiaggia è quel tratto di terra sottoposto alle mareggiate ordinarie invernali e comprende il lido; infine l’arenile comprende quella parte di spiaggia eventualmente non più raggiunta dal mare all’attualità. Pertanto, in assenza di titoli la dividente demaniale marittima può essere individuata dalla linea di inviluppo delle mareggiate ordinarie che si sono succedute nel tempo.

A complicare la materia si aggiunga il fatto che negli Stati preunitari le norme circa il demanio marittimo erano tutt’altro che uniformi. Per esempio, sotto lo Stato Pontificio le proprietà private si estendevano fino al mare, mentre secondo l’antico diritto siculo la zona costiera era riservata al demanio per la larghezza di un tiro di balestra (con tutti gli interrogativi del caso sul tipo di balestra da utilizzare, l’altezza e l’angolo di tiro, eccetera). Ne deriva che in alcune zone d’Italia le leggi del nuovo Stato unitario hanno comportato un ampliamento del demanio marittimo, mai una sua riduzione.

Delimitazione del demanio marittimo

Senza entrare nel merito dei vari riferimenti normativi, si riferisce sui passi burocratico-amministrativi necessari per giungere a una corretta individuazione della dividente demaniale marittima.

Innanzitutto l’amministrazione deve redigere in contraddittorio con gli interessati il verbale di delimitazione, che va poi inserito nel registro delle delimitazioni, esistente presso le capitanerie di porto competenti, con attribuzione del relativo numero di repertorio. Successivamente il verbale va registrato (per avere data certa) e notificato agli interessati (per avere efficacia tra le parti); gli interessati ovviamente possono contestarlo nei tempi e modi di legge. Infine, vanno apposti i termini con apposito verbale da registrare e trascrivere in modo da esplicare efficacia verso tutti.

Stante l’intrinseca complessità, i costi non indifferenti e i tempi spesso biblici, è difficile che l’iter burocratico amministrativo venga portato a compimento. Non di rado in sede di contenzioso la pubblica amministrazione produce verbali di delimitazione inidonei allo scopo, perché presentano misurazioni approssimative (nell’immagine sotto) e/o perché non hanno completato il loro iter amministrativo.

Stralcio del rilievo di un verbale di delimitazione del demanio marittimo del 1930.

Spesso i verbali di delimitazione, specie quelli meno recenti, presentano rilievi non georeferenziati e/o poligonali appoggiate a punti “effimeri” quali piante o paletti di recinzione, che nel tempo sono scomparsi; altre volte fanno riferimento a fabbricati non più esistenti. Può anche succedere che si abbia notizia da fonti documentali della redazione di verbali di delimitazione, ma che gli stessi non siano più rintracciabili dalla pubblica amministrazione; in altri casi i termini di confine a suo tempo apposti sono andati perduti a causa delle modifiche antropiche e/o naturali (per esempio una mareggiata eccezionale).

Catasto e Sid

Frequentemente, nel contenzioso demaniale si prendono a riferimento le scritture catastali, ritenendole erroneamente probatorie della proprietà e/o della demanialità di un bene; similmente si fa riferimento al Sid (Servizio informatico demaniale marittimo), che altro non è che una raccolta di scritture catastali. In realtà il catasto ha una funzione squisitamente fiscale, essendo un registro nel quale si elencano e descrivono i beni immobili, con l’indicazione del luogo e dei confini, e con il nome dei loro possessori e le relative rendite sulle quali calcolare in modo per quanto possibile uniforme, tasse e imposte.

Sebbene fra le registrazioni catastali siano riportate le mutazioni di proprietà dei beni censiti, queste non hanno mai valore di piena prova della proprietà, contrariamente a un’opinione popolarmente diffusa. A volte, infatti, le scritture catastali contengono errori o inesattezze di varia natura, anche di estrema gravità, motivo per cui nella comune prassi tecnica si ricorre ai confini risultanti nelle mappe catastali solo quando non siano identificabili confini sul terreno accettati per consuetudine, quali muri, recinzioni, siepi, capisaldi o simili.

È indicativa dell’inattendibilità delle scritture catastali la sovrapposizione tra mappe catastali e aereofoto, che presenta spesso scostamenti significativi tra quanto riportato in catasto e la situazione reale (nell’immagine sotto).

Estratto di sovrapposizione tra mappa catastale e aereofoto nel territorio di Latina.

Solo in assenza di altri elementi probatori, le scritture catastali costituiscono elementi utili per l’attribuzione della proprietà di un bene.

Individuazione della dividente demaniale marittima

Come già riferito, in assenza di titoli la dividente demaniale marittima è individuata dalla linea di inviluppo delle mareggiate ordinarie che si sono succedute nel tempo. Appare evidente che questa definizione, seppure tecnicamente e astrattamente chiara, non è di facile applicazione, specie quando il territorio è stato modificato, direttamente o indirettamente, dalle attività antropiche.

Di seguito si elencano alcuni degli elementi di valutazione utili per l’individuazione della dividente demaniale marittima.

  1. Innanzitutto deve essere esaminata la morfologia dei luoghi, ponendo particolare attenzione all’andamento plano altimetrico del litorale e dell’eventuale duna costiera.
  2. Molto significativa può essere la presenza di vegetazione spontanea non compatibile con l’acqua di mare e quindi con le mareggiate ordinarie invernali.
  3. Va accertata la geologia del territorio e in particolare se i luoghi siano soggetti o meno a bradisismo (abbassamento o innalzamento del suolo) per verificare se in passato (comunque dopo l’unità d’Italia) le aree oggetto di accertamento siano state raggiunte dal mare; a tal fine si può far riferimento alla Carta Geologica Italiana e, ove esistenti, a studi e relazioni di dettaglio.
  4. I dati oceanografici rilevati dalla Rete Ondametrica Nazionale (R.O.N.) sono utili per ricostruire l’andamento delle mareggiate ordinarie.
  5. Le aereofoto sono utili per documentare lo stato dei luoghi nel tempo (specie nel caso di modifiche antropiche). A tal fine si segnalano i corposi archivi di aereofoto di tutto il territorio nazionale dell’Istituto Geografico Militare (I.G.M.) e dell’Aereofototeca Nazionale. In particolare, quest’ultima detiene alcuni milioni di scatti, tra cui quelli realizzati dalla United States Army Air Force (U.S.A.A.F.) e dalla Royal Air Force britannica (R.A.F.) durante il secondo conflitto mondiale. Oltre al grande livello di dettaglio, queste aereofoto hanno il pregio di documentare il territorio italiano prima che esplodesse il boom edilizio lungo i litorali (nell’immagine sotto).
Estratto di un’aereofoto della R.A.F. del 1942 di un tratto del litorale di Gaeta.

Vi sono poi realtà locali, quali per esempio la S.A.R.A. – Nistri S.r.l. a Roma, che negli anni hanno scattato numerose aereofoto.

Anche le aereofoto disponibili su internet (quali quelle di Google Maps) possono rivelarsi particolarmente utili (nell’immagine sotto).

Aereofoto di Google Maps del 2017 del medesimo tratto di litorale di Gaeta ripreso nella precedente immagine.

Il confronto tra l’aereofoto di uno stabilimento balneare con una precedente alla realizzazione dello stesso può essere determinante per accertare la natura del terreno su cui il predetto stabilimento è stato costruito. Ma l’esame delle aereofoto scattate negli anni può fornire elementi utili anche sull’estensione delle mareggiate ordinarie.

Infine, l’esame degli atti di provenienza degli immobili a confine con il demanio marittimo può consentire di accertare il legittimo possesso di un bene ab immemore. Altri elementi di valutazione possono ricavarsi dai catasti preunitari, pur con tutti i citati limiti intrinseci delle scritture catastali.

Considerazioni finali

Sulla scorta di quanto riferito, appare evidente che l’accertamento dell’effettiva estensione del demanio marittimo e quindi l’individuazione della dividente demaniale marittima è un’operazione generalmente complessa e suscettibile di contestazioni, motivo per cui negli ultimi anni il contenzioso in materia è andato costantemente aumentando.

Per i lettori più tenaci che volessero approfondire l’argomento, mi permetto di segnalare una versione più estesa di questo articolo, a firma del sottoscritto, pubblicata nel quaderno n. 3/2019 dell’Ordine Degli Ingegneri della Provincia di Roma alle pagine 8-21 (disponibile all’indirizzo rivista.ording.roma.it/14914-2/).

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Paolo Raimondo

Paolo Raimondo

Ingegnere forense, consulente tecnico d'ufficio del Tribunale di Roma.
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    Buongiorno. Infatti, tutto corrisponde a realtà. Nella fattispecie, una Società ha acquistato (con regolare atto notarile e dopo aver svolto tutte le verifiche di rito) da circa due anni un terreno privato a confine con il demanio marittimo, sulla costa laziale, ove per decenni si é svolta (e viene svolta a tutt’oggi) l’attività di camping. Orbene, quest’anno é intervenuta sul posto l’Agenzia del Demanio competente, unitamente ad altri enti ed Autorità al fine di verificare, con nuovi rilievi, gli esatti confini del terreno con particolare riferimento al fronte mare. Le risultanze, secondo l’Agenzia, evidenzierebbero la natura demaniale marittima di una porzione del ripetuto terreno privato, in area fronte mare. A nulla é valso produrre la cartografia “ufficiale” della zona interessata estratta dal S.I.D. “portale del mare” (che riporta esattamente l’attuale stato attuale dei luoghi), a nulla é valso produrre una aerofoto “datata” della S.A.R.A. Nistri S.r.l. (che riporta esattamente l’attuale stato attuale dei luoghi), a nulla é valso far constatare in loco l’esistenza di un muro di cinta che da decenni (é evidentissimo stante la vetustà) rappresenta il limite della proprietà privata con il demanio marittimo, a nulla é valso produrre un vecchio “verbale di delimitazione” presente agli atti d’archivio della Capitaneria di porto territorialmente competente che individua il confine fra proprietà privata e demanio marittimo ai piedi del predetto muro di cinta (verbale, a detta dell’Autorità marittima, mai validato ma che descrive tutte le operazioni svoltesi all’epoca dalla Commissione prevista dal Codice della Navigazione), a nulla vale che la Società proprietaria non ha modificato alcunché in relazione allo stato storico stato dei luoghi e che le mareggiate invernali, ancora oggi, lambiscono il citato muro di cinta. Solo una vecchia carta catastale, risalente agli anni di “Garibaldi”, riporterebbe una situazione diversa (che coincide con le determinazioni finali dell’Agenzia del Demanio). Per me, non vi é più certezza del diritto !! Ora la compagine ha dovuto dare incarico ad uno studio legale per cercare di uscire (chissà quando) da questa assurda situazione. Di quanto asserito me ne assumo tutte le responsabilità stante la circostanza che posso dimostrare in qualunque momento tutto quanto sopra detto. Grazie per l’attenzione (e per gli eventuali consigli).

    • PAOLO RAIMONDO
      PAOLO RAIMONDO says:

      Il suo è uno dei tanti casi che si sono verificati negli ultimi anni lungo le coste laziali. Verosimilmente dipende da un rilievo eseguito anni or sono prevalentemente sulla base di dati catastali.
      Per mia esperienza purtroppo se ne esce solo con sentenza del Tribunale.
      In genere i tempi sono lunghi ed i costi non indifferenti.
      Tenga conto che di norma il Giudice nomina un C.T.U., che non sempre ha competenze specifiche in materia con tutti i rischi che ciò può comportare.
      E’ inutile dire che sono brutte rogne.

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    Domenico Scanu says:

    ……che differenza c’è tra lido e spiaggia? dove termina la spiaggia?),…… Al di la dell’interesse privato soprattutto dei c. d”Frontisti” Il demanio marittimo o la spiaggia cessa nel punto ove la morfologia di arenile, si incontra con altra natura del suolo. Purtroppo, la dividente cozza sempre con gli interessi privati e quindi sempre più si aprono contenziosi, ma in senso esteso del termine, “pubblico uso del mare” La fascia demaniale mira alla tutela di tutti i suoi fruitori.

  3. Avatar

    Mi associo e mi complimento per l’ottimo articolo. Mi nasce una domanda, il demanio marittimo ha giuridicamente le stesse caratteristiche dappertutto ? Mi spiego meglio, il demanio nei pressi di una foce di fiume o portocanale (credo nell’intorno dei 150 m) gode delle stesse proprieta’ di porzioni demaniali distanti ? Dove si potrebbe approfondire giuridicamente questo tema …….
    Grazie

    • PAOLO RAIMONDO
      PAOLO RAIMONDO says:

      Innanzitutto grazie per l’apprezzamento. Le regole del demanio marittimo sono sempre quelle (natura e titoli). Nel caso dei fiumi fanno parte del demanio marittimo solo le foci. Ciò però non significa che il resto del fiume non sia demaniale. Più semplicemente non rientra nel demanio marittimo, al quale si è limitato il mio articolo. A tal proposito il primo comma dell’art. 822 del c.c. indica come demaniali “i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia”. L’art. 86 del decreto legislativo n. 112 del 1998 ha demandato alle Regioni e agli Enti locali competenti per territorio la gestione dei beni del demanio idrico.

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    Ing io rivedrei la parte dell’articolo sull’attendibilità delle mappe d’impianto e sulla valenza anche giuridica della formazione dei catasti!
    Le mappe d’impianto riportano le dividenti demaniali e sono frutto di rilievi strumentali appoggiati a punti trigonometrici DI TERZO ORDINE dell’IGM, sfido chiunque a dubitare della loro attendibilità. Riguardo alle sovrapposizioni è evidente che non si potrà mai avere una reale conformità per la natura delle mappe che tendo o a conservare le superfici, tra l’altro le mappe c.d. CTR o Ortofoto sono elaborazioni di voli aerei resituiti e georeferenziati, in scala 1:10000 o 1:5000. Le mappe catastali, sono rappresentate in un sistema cartografico diverso ed in scala piu piccola ovvero di dettaglio! Solo di recente inizi anni 2000 il sistema si riferimento nei fogli catastali sviluppo Z sono rappresentati nella proiezione GAUSS-BOAGA!
    Riguardo alla formazione dei catasti verificate pure voi come in assenza di atti trascritti il microfilm piuttosto che il Mod.55 d’impianto non sia probatorio!
    A disposizione per ogni altro chiarimento!

    • PAOLO RAIMONDO
      PAOLO RAIMONDO says:

      Come dice Lei il catasto ha valore residuale. Ciò significa che in assenza di altri elementi può essere probante. Nel caso del demanio marittimo ciò che è probante in assenza di titoli (che di fatto è la norma) è la natura dei luoghi. Se lo stato rivendica al demanio marittimo la proprietà di un bene sulla base dei dati catastali e non sulla base della natura dei luoghi fa un errore metodologico gravissimo, che di norma comporta la soccombenza in giudizio (questa almeno è la mia esperienza quale consulente di parte in vertenze del genere). Il che non significa che magari il cosiddetto frontista non si sia allargato nel tempo, ma magari lo ha fatto a discapito di altra proprietà non rientrante nel demanio marittimo e questo fà la differenza in un’eventuale giudizio contro lo stato.
      Ciò detto ribadisco che più volte ho avuto a che fare con mappe di impianto con errori evidenti. Addirittura in un caso secondo la mappa catastale il demanio marittimo si estendeva fino ad una consolare posta ad alcune decine di metri sul livello del mare su una scogliera degradante verso la spiaggia!!!

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    Luca Mazzurco says:

    Ottimo articolo ma concordo in pieno con Emiliano riguardo la sovrapposizione tra mappe ed ortofoto, la non confidenza è semplicemente dovuta all’utilizzo di due SR differenti. Saluti

  6. PAOLO RAIMONDO
    PAOLO RAIMONDO says:

    Prima di tutto grazie per l’apprezzamento. Purtroppo, spesso le difformità non sono riconducibili alle diverse rappresentazioni. Per il resto rimando alla risposta al post del Sig. Emiliano.

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