Norme e sentenze

Spiagge e scarsità risorsa, assist del Tar Lecce al governo

Una nuova sentenza del giudice Pasca contraddice le tesi del Consiglio di Stato, che aveva fissato la scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2023: secondo il tribunale amministrativo, occorre invece valutare la disponibilità di aree prima di prendere qualsiasi decisione.

Spetta allo Stato, e non ai giudici, stabilire se la spiaggia è una risorsa scarsa o meno: lo ha affermato una sentenza emessa ieri dal Tar di Lecce, a firma del giudice Antonio Pasca, che si pone in diretto contrasto con la nota pronuncia del Consiglio di Stato che a novembre 2021 aveva annullato la proroga delle concessioni balneari al 2033. In quella pronuncia, Palazzo Spada aveva affermato in modo apodittico che la spiaggia è una risorsa scarsa, mentre il giudice Pasca ha ripreso le argomentazioni della Corte di giustizia europeaintervenuta sulla vicenda lo scorso aprile – per sottolineare che la decisione sulla scarsità spetta al legislatore nazionale dopo un’attenta valutazione sulla quantità di risorsa disponibile. E in base a questa, occorre decidere se si applicano le gare previste dalla famigerata direttiva europea Bolkestein.

Il presidente del Tar Lecce, che già in passato si era distinto per una serie di sentenze fuori dal coro a favore dei balneari, lancia così un nuovo assist alla categoria, a poche settimane dalla scadenza delle concessioni fissata per il 31 dicembre 2023 dalla stessa sentenza del Consiglio di Stato. Se alle tesi del giudice Pasca dovesse seguire una pronuncia favorevole anche da parte della Cassazione, che si esprimerà a giorni proprio sul ricorso contro la decisione del Consiglio di Stato, potrebbero venire meno i presupposti in base ai quali il precedente esecutivo ha recepito il diktat dei giudici di Palazzo Spada con la legge 118/2022. E il governo di Giorgia Meloni avrebbe margini più ampi per portare avanti la strategia su cui sta puntando tutto: ovvero che le spiagge non sono una risorsa scarsa – come sostenuto dal recente tavolo tecnico sulla mappatura del demanio marittimo – e pertanto le procedure selettive non devono essere effettuate, in base all’articolo 12 della direttiva Bolkestein. La questione resta insomma ancora aperta, ma quello arrivato dal Tar Lecce è un segnale di equilibrio che merita di essere approfondito nelle sue varie sfaccettature.

Le origini del contenzioso

La sentenza del Tar Lecce (numero 1223 del 2 novembre 2023) rappresenta la pronuncia definitiva sul ricorso che l’Agcm aveva depositato contro la proroga delle concessioni balneari al 2033 disposta dal Comune di Ginosa. In quel periodo era in vigore la legge 145/2018, contro la quale l’Antitrust aveva presentato svariate diffide in tutta Italia, ritenendola una proroga automatica in contrasto col diritto europeo. A novembre 2021 il Consiglio di Stato aveva dichiarato la proroga invalida proprio per questo motivo, fissando la scadenza delle concessioni in essere al 31 dicembre 2023; ma i ricorsi dell’Agcm erano andati avanti e rispetto a quello contro il Comune di Ginosa, il Tar di Lecce aveva rimesso la questione alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Dopo che quest’ultima si è pronunciata lo scorso aprile, il tribunale presieduto dal giudice Pasca doveva quindi prendere atto della decisione ed emettere la sua sentenza sullo specifico contenzioso.

La sentenza del Tar Lecce

Nella sentenza 1223/2023 emessa ieri, il giudice Pasca da un lato afferma che la proroga al 2033 è stata superata dalla successiva legge 118/2022, ma dall’altro lato conferma che la direttiva Bolkestein si applica solo nell’ipotesi in cui la risorsa spiaggia sia scarsa, e che la valutazione sulla scarsità vada effettuata su base nazionale da parte del legislatore: «Appare evidente che la Corte di giustizia, innovativamente e per la prima volta, abbia individuato la valutazione della scarsità delle risorse naturali disponibili come preliminare accertamento, al cui esito risulta subordinata espressamente l’applicabilità stessa dell’articolo 12 paragrafi 1 e 2 della direttiva», affermano infatti le conclusioni della pronuncia del Tar Lecce. «Pertanto la direttiva Bolkestein non può essere letta se non alla luce delle statuizioni interpretative autentiche contenute nelle sentenze della Corte di giustizia e, in particolare, della recente sentenza del 20 aprile 2023, la quale in definitiva – in larga parte conferma la lettura interpretativa operata con la Promoimpresa e, per altra parte, la modifica invece anche significativamente». Il riferimento è alla precedente pronuncia del 2016, con la quale la Corte Ue era già intervenuta in materia di concessioni balneari.

Proseguono le conclusioni del giudice Pasca: «Alla luce delle innovative statuizioni di cui alla citata sentenza C.G.U.E. del 20 aprile 2023 deve pertanto ritenersi che: A) risulta precluso al giudice nazionale di statuire in via generale ed astratta sulla scarsità della risorsa, in assenza della previa definizione di criteri obiettivi ed uniformi da parte del governo; B) l’applicabilità del disposto di cui all’art. 12 paragrafi 1 e 2 della direttiva Bolkestein è subordinata alla previa verifica e valutazione da parte dello Stato membro della scarsità della risorsa naturale, procedimento che si caratterizza per l’ampia discrezionalità e che costituisce adempimento doveroso e necessario, in quanto primo presupposto o pre-condizione».

Ultimo ma non meno importante, la pronuncia del Tar Lecce afferma anche la validità della proroga fino al 31 dicembre 2024 disposta dal decreto milleproroghe: «Non si ritiene in proposito di condividere l’ipotesi di cessazione di efficacia delle concessioni demaniali marittime alla data del 31 dicembre 2023 […]. In questa sede non rileva disquisire – quanto a siffatta statuizione di fissazione del termine da parte del giudice – se essa sia sussumibile nell’ambito della funzione nomofilattica ovvero se sconfini in quella nomopoietica, nonché – in tale ultima ipotesi – se essa risulti o meno supportata dall’attribuzione di uno specifico potere conferito al giudice dall’ordinamento, né infine richiamare espresso divieto di cui all’art. 41 c.p.a., atteso che tale termine é stato comunque recepito e trasfuso in una norma di legge (legge 5 agosto 2022 n. 118), rispetto alla quale le sentenze dell’adunanza plenaria rappresentano mera occasione o presupposto remoto. Rileva invece il fatto che il predetto termine di cessazione di efficacia delle concessioni demaniali marittime è stato prorogato fino al 31/12/2024 dal legislatore con il D.L. n. 198 del 29 dicembre 2022, convertito con modifiche con legge 24 febbraio 2023 n. 14, norma successiva e di pari grado rispetto alla precedente. Peraltro le sentenze dell’adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021 (e la stessa legge 118/2022, con cui il governo Draghi ha integralmente recepito le sentenze medesime), pur avendo trovato conferma da parte della Corte di giustizia Ue su tutti i più rilevanti profili, risultano invece – come sopra evidenziato diffusamente – contraddette quanto alla valutazione della scarsità della risorsa, sia quanto alla competenza, sia quanto al metodo».

«Né appare significativo in senso contrario il fatto che – conclude la sentenza 1223/2023 del Tar Lecce anche in arresti giurisprudenziali successivi alla sentenza della CGUE del 20 aprile 2023, il Consiglio di Stato abbia confermato il termine di cessazione di efficacia al 31/12/2023 (ignorando o disapplicando la norma unionale e la legge nazionale sopravvenute) ovvero che abbia reiterato la statuizione relativa alla sussistenza della scarsità della risorsa naturale, atteso che tali sentenze non sfuggono al vincolo di conformazione rispetto al decisum della adunanza plenaria previsto dall’art. 99 c.p.a. (ancorché tale norma debba invece ritenersi decisamente recessiva rispetto all’obbligo del giudice nazionale di conformarsi al diritto unionale e alle statuizioni interpretative della Corte di giustizia). Siffatta statuizione del termine di cessazione di efficacia al 31/12/2023, a prescindere da ogni altra considerazione, non può ritenersi pertanto prevalente sulla norma successiva, che peraltro risulta invece del tutto coerente con le precisazioni innovative contenute nella sentenza della CGUE e non integra quindi gli estremi di una mera e ingiustificata proroga automatica, vietata dal’art.12 par 1 e 2 della direttiva».

Per leggere il testo integrale della sentenza, scarica il pdf > (34 pagine)

I commenti

Sula sentenza del Tar Lecce, sono giunti in redazione i commenti di alcuni rappresentanti delle associazioni di categoria. Così il presidente del Sib-Confcommercio Antonio Capacchione: «A una prima sommaria lettura e con riserva di un commento più articolato, si tratta di una sentenza positiva. Con questa pronuncia, infatti, il Tar di Lecce – prendendo atto di quanto chiarito dalla Corte di diustizia dell’Unione europea lo scorso 20 aprile – sottolinea che sono superate, e quindi inefficaci, le sentenze dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato poiché spetta allo Stato stabilire la scarsità o meno della risorsa demanio marittimo, presupposto per l’applicazione della direttiva Bolkestein. Altro aspetto positivo è l’affermazione della validità della legge 14 del 26 febbraio 2023 “milleproroghe”, ivi compreso il differimento al 31 dicembre 2024 della scadenza delle concessioni vigenti. Con questa sentenza si ristabilisce pertanto un corretto equilibrio fra gli organi dello Stato con i giudici, che devono applicare le leggi che il parlamento emana, e non il contrario. Le motivazioni della decisione del Tar di Lecce costituiscono, in tal senso, un importante contributo di chiarezza. Spetta adesso al governo emanare una nuova legge che, sulla base di quanto accertato dal tavolo tecnico, superi quella di Draghi mettendo in sicurezza il settore. Ci attendiamo che lo faccia senza indugio per evitare l’aggravamento di una situazione già di per sé confusa pericolosa per il paese».

Soddisfazione anche da parte del presidente di Assobalneari-Confindustria Fabrizio Licordari e del vicepresidente di Base Balneare Nicolò Maellaro, che hanno diramato una dichiarazione congiunta: «Il Tar di Lecce conferma la sua giurisprudenza sulle concessioni demaniali marittime e fa ulteriore chiarezza, apportando quali elementi di novità i principi sanciti dalla Corte di giustizia europea del 20 aprile scorso, da lui interrogata sulla questione del rinnovo delle concessioni balneari. Le motivazioni che appaiono più evidenti nella lettura della sentenza, che ha visto come estensore lo stesso presidente Pasca insieme al suo collegio, ridimensionano in punta di diritto, come era giusto che fosse, la sentenza dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, basandosi proprio sulle risposte ricevute dalla Corte dì giustizia Ue. Questa infatti attribuisce agli Stati membri il compito di accertare la scarsità o meno della risorsa per una corretta applicazione della direttiva che, non ci stanchiamo di ricordare, prevede le evidenze pubbliche solo se la risorsa (in questo caso i litorali) sia appunto scarsa. I risultati inconfutabili emersi dai lavori del tavolo tecnico, e resi noti dalla presidenza del consiglio attraverso un grande lavoro di elaborazione di dati da parte del ministero delle infrastrutture, hanno certificato che la risorsa marittima è ancora disponibilissima per il 67%. Oggi il presidente del Tar Lecce Antonio Pasca evidenzia a noi, ma soprattutto al legislatore, che non deve più sottostare ai lacci e lacciuoli contenuti nelle sentenze gemelle del Consiglio di Stato, ma che la proroga al 2024 è efficace a tutti gli effetti e che di conseguenza saranno efficaci anche interventi legislativi futuri, che invece il Consiglio di Stato voleva impedire. Che i giudici, perciò, facciamo rispettare le leggi che devono essere prerogativa unica del parlamento e non dei tribunali».

Queste infine le parole di Mauro Della Valle, presidente di Confimprese Demaniali: «Il Tar Lecce ha pronunciato una sentenza di particolare importanza in relazione alle concessioni demaniali. Il tribunale, prendendo atto della pronuncia della Corte di giustizia Ue – secondo cui l’applicabilità “della direttiva Bolkestein è subordinata alla previa verifica e valutazione da parte dello Stato membro della scarsità della risorsa naturale, procedimento che si caratterizza per l’ampia discrezionalità e che costituisce adempimento doveroso e necessario, in quanto primo presupposto o pre-condizione” – ha affermato che il “termine di cessazione di efficacia delle concessioni demaniali marittime è stato prorogato fino al 31/12/2024 dal legislatore con il D.L. n. 198 del 29 dicembre 2022, convertito con modifiche con legge 24 febbraio 2023 n. 14, norma successiva e di pari grado rispetto alla precedente”. Il Tar Lecce ancora una volta fa dunque chiarezza nell’annosa materia delle concessioni demaniali. La buona notizia è che, dopo questa pronuncia, tutti i concessionari balneari possono dirsi titolari di concessione demaniale quantomeno sino al 31 dicembre 2024 e non più soltanto al 31 dicembre 2023, trovando applicazione la proroga ex lege. Speriamo ora che il governo voglia intervenire sulla materia, poiché sussistono tutti i presupposti per ritenere che la risorsa delle spiagge non sia scarsa».

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle coste. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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