Norme e sentenze

Balneari, Corte Ue: “A gara anche concessioni rilasciate prima del 2009”

Il tribunale di Lussemburgo smentisce una delle tesi a favore dei concessionari storici: anche se non si applica la Bolkestein, resta l'articolo 49 del TFUE a imporre le evidenze pubbliche

Non esiste nessuna distinzione fra le concessioni balneari rilasciate prima o dopo il 2009: anche se non si applicasse la direttiva Bolkestein, resta in vigore il Trattato di Lisbona a imporre le gare. Lo ha ribadito la Corte di giustizia europea, rispondendo a una richiesta di chiarimenti da parte del Consiglio di Stato e demolendo così una delle ultime argomentazioni rimaste a favore dei balneari storici. In base a una considerazione contenuta nella sentenza della Corte Ue dello scorso 20 aprile, era emerso un possibile diverso trattamento per i titoli rilasciati prima del 2009, ovvero l’anno di recepimento in Italia della direttiva europea Bolkestein che ha imposto le gare delle concessioni. Questo perché fino al 2009 è rimasta in vigore la legge sul rinnovo automatico delle concessioni al medesimo soggetto, poi abrogata dall’ultimo governo Berlusconi per adeguarsi alla direttiva Bolkestein; una legge che secondo alcune tesi ha garantito ai balneari la certezza della durata eterna dei loro titoli, tale per cui sarebbero stati giustificabili un “legittimo affidamento” e un diverso trattamento giuridico rispetto alle concessioni rilasciate dopo il 2009. Tuttavia, in base al recente parere emesso dalla Corte Ue, questa argomentazione sembrerebbe purtroppo non poter restare in piedi.

La tesi sul diverso trattamento per le concessioni balneari ante 2009

Lo scorso 20 aprile la Corte di giustizia europea, interpellata dal Tar Lecce, ha stabilito l’illegittimità delle proroghe automatiche sulle concessioni balneari, ribadendo l’obbligo di riassegnarle tramite gare pubbliche, come già aveva dichiarato il Consiglio di Stato a novembre 2021. Ma a differenza della pronuncia di Palazzo Spada, la sentenza della Corte Ue ha lasciato alcuni margini di apertura per riformare la gestione delle concessioni demaniali marittime tutelando i diritti degli attuali titolari. Secondo gli avvocati Roberto Righi ed Ettore Nesi, autorevoli specialisti in demanio marittimo, la sentenza europea apriva alla possibilità di escludere dalle gare le concessioni rilasciate prima del 2009. I due legali si sono basati sul punto 73 della pronuncia, che afferma: «Una sentenza pregiudiziale, come la sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), chiarisce e precisa, quando ve ne sia bisogno, il significato e la portata della norma stabilita da detta disposizione della direttiva 2006/123, quale deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore, ossia, conformemente all’articolo 44 di tale direttiva, a decorrere dal 28 dicembre 2009. Ne consegue che detta norma così interpretata deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima di tale sentenza». La “Promoimpresa” a cui si riferisce la Corte Ue è la sua precedente sentenza in materia di concessioni balneari, emessa il 14 luglio 2016, alla quale si è ampiamente rifatta la pronuncia del 20 aprile, in quanto entrambe erano state chiamate a pronunciarsi sulle proroghe automatiche ed entrambe le hanno dichiarate illegittime.

Come hanno spiegato Righi e Nesi in un articolo pubblicato su Mondo Balneare, «questo passaggio significa che l’interpretazione fornita dalla Corte Ue è quella che va data a una certa disposizione fin dal giorno in cui quella disposizione è entrata in vigore. Anteriormente alla data della sua entrata in vigore, una fonte semplicemente non esiste e quindi l’interpretazione della Corte non può retroagire a un’epoca antecedente a tale data. E infatti la Corte ha precisato che “detta norma“, e cioè l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, “così interpretata deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima di tale sentenza“. “Prima di tale sentenza” non significa “prima della direttiva Bolkestein”, ma appunto che l’interpretazione che la sentenza “Promoimpresa” del 14 luglio 2016 ha fornito dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE vale dal 28 dicembre 2009 e che pertanto tale interpretazione si applica a tutti i rapporti sorti e costituiti dopo tale data, come appunto è stato affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza della VII sezione n. 229 del 13 gennaio 2022».

In occasione di un ricorso presentato dalla società concessionaria dei Bagni Ausonia di Castiglioncello, c’è stata occasione per chiarire la differenza tra le concessioni rilasciate prima e dopo il 2009. Il contenzioso non riguarda nello specifico la questione delle gare, bensì l’applicabilità dell’articolo 49 del TFUE al fine di contestare la pretesa del Comune di Rosignano di applicare i canoni Omi a beni di proprietà dei concessionari. Prima di esprimersi sul caso, il Consiglio di Stato aveva chiesto il parere della Corte di giustizia europea, che ha risposto lo scorso 17 luglio; di conseguenza Palazzo Spada ha emesso ieri un’ordinanza in cui prende atto della risposta di Lussemburgo. Va sottolineato che il giudizio contenuto nell’ordinanza del Consiglio di Stato riguarda il caso specifico dei Bagni Ausonia, ma alcune considerazioni sono di carattere generale e riguardano proprio la differenza tra concessioni rilasciate prima e dopo il 2009.

La risposta della Corte Ue e l’ordinanza del Consiglio di Stato

Secondo la Corte di giustizia europea, «Se la devoluzione al demanio marittimo è intervenuta prima del 28 dicembre 2009, è applicabile l’articolo 49 TFUE, relativo alla libertà di stabilimento, ove la concessione presenti un “interesse transfrontaliere certo”. Spetta nondimeno al giudice del rinvio accertare la sussistenza di tale “interesse transfrontaliero certo”, prima di adire la Corte. Orbene, allo stato degli atti, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene alcun elemento che permetta di constatare l’esistenza di un siffatto interesse transfrontaliero certo. Il Consiglio di Stato è quindi pregato di fornire alla Corte indizi della sussistenza di un tale interesse transfrontaliero certo. In assenza di un tale “interesse transfrontaliero certo” […], l’articolo 49 TFUE sarebbe comunque applicabile al procedimento principale qualora: 1) il Codice della navigazione sia applicabile indistintamente agli operatori economici italiani e a quelli provenienti da altri Stati membri; 2) il diritto nazionale imponga al giudice del rinvio di riconoscere a un cittadino dello Stato membro cui detto giudice appartiene gli stessi diritti di cui il cittadino di un altro Stato membro, nella stessa situazione, beneficerebbe in forza del diritto dell’Unione; oppure 3) qualora il diritto italiano abbia reso il diritto dell’Unione applicabile a situazioni puramente interne. Spetta, se del caso, al giudice del rinvio indicare se nella presente causa ricorra una delle situazioni di cui ai punti 1), 2) o 3)».

Di conseguenza la settima sezione del Consiglio di Stato, nell’ordinanza numero 8184/2023 pubblicata ieri (presidente Roberto Giovagnoli, estensore Daniela Di Carlo), ha preso atto del parere della Corte Ue con queste considerazioni: «La sezione […] ritiene che la devoluzione sia avvenuta in data 31 dicembre 2008 e che pertanto sia applicabile l’articolo 49 TFUE, relativo alla libertà di stabilimento. La concessione demaniale in questione, ad avviso della sezione, presenta un “interesse transfrontaliero certo” in quanto la risorsa materiale è scarsa e il mercato di riferimento, caratterizzato dall’impiego strumentale del bene per la prestazione di servizi dietro remunerazione, attrae gli investimenti sia degli operatori economici nazionali, sia di quelli degli altri Stati membri, divenendo il bene demaniale, nella sostanza, uno degli elementi dell’azienda e, dunque, dell’impresa economica. Pertanto, al di là del fatto che nel giudizio principale l’operatore economico ricorrente sia un’impresa italiana, nulla sarebbe mutato se invece si fosse trattato di un operatore di un altro Stato membro, essendo il diritto positivo applicabile il medesimo».

Resta aperta la strada della non scarsità della risorsa

In seguito a questi chiarimenti della Corte Ue, l’unica strada possibile resta quella della “scarsità della risorsa“. Come ribadito anche da quest’ultima ordinanza del Consiglio di Stato, infatti, la direttiva Bolkestein prevede di essere applicata solo in caso di scarsità della risorsa disponibile: nel caso specifico di Castiglioncello, i giudici hanno ritenuto la risorsa scarsa, ma non è detto che sia lo stesso in tutto il territorio italiano. Come ha detto il 20 aprile la Corte Ue, spetta al singolo Stato decidere la percentuale di spiagge libere e occupate per cui la risorsa può essere considerata scarsa o meno, secondo criteri molto liberi che possono essere stabiliti su base comunale o nazionale. La questione è dunque tutta in mano al governo Meloni, che deve fare in fretta per decidere il futuro delle concessioni di imminente scadenza (31 dicembre 2023 secondo il Consiglio di Stato, 31 dicembre 2024 secondo il decreto milleproroghe). Dal tavolo fra ministeri e associazioni di categoria in programma domattina a Roma si spera di sapere dunque qualcosa di più sugli esiti della mappatura delle coste, in corso ormai da diverse settimane, e sulle conseguenti decisioni.

Per approfondire

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle coste. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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