Con sentenza n. 981 emessa oggi, la prima sezione del Tar Lecce (presidente ed estensore Antonio Pasca) ha respinto il ricorso dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato proposto per l’annullamento degli atti con i quali il Comune di Manduria, in applicazione della legge 145/2018, aveva disposto l’estensione delle concessioni demaniali marittime fino al 31 dicembre 2033. Si trattava di uno dei tanti ricorsi che l’Agcm ha presentato nei mesi scorsi contro le amministrazioni comunali “colpevoli” di avere applicato una legge dello Stato, e quella del Tar Lecce è la prima pronuncia favorevole ai balneari fra i tanti contenziosi attivati dall’Antitrust.
Il contenuto della sentenza
La sentenza 981/2021 del Tar Lecce ha affermato che il ricorso sarebbe inammissibile in quanto «gli atti impugnati, ovvero sia la delibera di indirizzo, sia la stampigliatura indicante la proroga ex lege apposta in calce ai titoli concessori a suo tempo rilasciati in favore dei controinteressati, non hanno contenuto negoziale e non sono provvedimenti in senso proprio». Inoltre, secondo il tribunale amministrativo «l’impugnazione non è supportata dalla deduzione del motivo dell’incostituzionalità della normativa presupposta, onere di deduzione cui non è possibile derogare, vertendosi pur sempre nell’ambito di un giudizio impugnatorio caducatorio», introducendo così ancora una volta un innovativo principio di diritto nel panorama giurisprudenziale riferito alla materia demaniale.
Di particolare rilievo si presenta altresì la questione riferita alla natura non autoesecutiva della direttiva Bolkestein. Infatti, argomenta il Tar, «appare evidente […] che la direttiva servizi non risulti immediatamente applicabile proprio con riferimento alla disciplina positiva, atteso che la stessa richiede allo stato nazionale di completare le astratte previsioni della direttiva con norme di dettaglio e disposizioni attuative. Così ad esempio, con riferimento a procedure di gara ad evidenza pubblica caratterizzate anzitutto da trasparenza, appare evidente l’esigenza di definire una normativa di attuazione uniforme per l’intero territorio nazionale, in ordine al tipo d gara, al criterio di selezione, alle forme di pubblicità, ai requisiti soggettivi di partecipazione, alla durata della concessione ecc».
Ma c’è di più: con riferimento alla scarsità delle risorse disponibili e all’interesse transfrontaliero, afferma la sentenza, «appare altrettanto evidente come una trasparente valutazione della sussistenza o meno dell’interesse transfrontaliero con riferimento a ciascuna concessione demaniale non possa essere rimessa alla valutazione o all’arbitrio del singolo dirigente comunale, ma presupponga la previa fissazione da parte dello Stato di criteri uniformi e predefiniti». Inoltre, il Tar Lecce ritiene evidente «l’assenza di interesse transfrontaliero (che deve invece essere certo) con riferimento a concessioni demaniali marittime, magari ubicate in zone costiere caratterizzate da bassa redditività, aventi ad oggetto stabilimenti balneari di modesta entità e condotti attraverso la forma dell’impresa familiare».
La sentenza riveste particolare importanza in quanto dà certezza a tutti gli operatori balneari di Manduria, i quali potranno continuare a svolgere la propria attività senza essere esposti a ricorsi da parte di altri soggetti; inoltre, la pronuncia è particolarmente innovativa poiché a differenza del Tar Toscana (che al contrario ha accolto il ricorso dell’Antitrust), approfondisce la questione della natura degli atti di proroga; infine, soprattutto, la sentenza stessa pone le basi giuridiche per le questioni di compatibilità sopranazionale della normativa relativa alla proroga delle concessioni demaniali.
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I commenti
Nel corso del giudizio la Federazione Imprese Demaniali Salento, difesa dagli avvocati Leonardo Maruotti e Francesco G. Romano, è intervenuta ad opponendum, ossia a supporto del Comune e degli altri operatori balneari, difesi dagli avvocati Andrea Sticchi Damiani, Gianluigi Manelli, Danilo Lorenzo e Francesco Meo. Analoga scelta ha fatto il Sindacato italiano balneari aderente a Fipe-Confcommercio, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Capacchione, Bartolo Ravenna e Stefania Frandi.
Esprime grande soddisfazione Mauro Della Valle, presidente della Federazione Imprese Demaniali: «Non è accettabile che l’Antitrust possa decidere a proprio piacimento le vittime dei suoi ricorsi. In questo modo potrebbe accadere che due concessionari che hanno gli stabilimenti limitrofi ma in diversi Comuni, abbiano uno la proroga sino al 2033 e l’altro un pugno di mosche in mano. C’è bisogno di certezza per gli imprenditori; certezza che, mio rammarico, garantisce il quasi solo il Tar Lecce. Ma c’è molto di più. La sentenza del tribunale salentino ancora una volta mostra la strada da seguire, invocando norme di dettaglio al fine di definire una normativa di attuazione uniforme per l’intero territorio nazionale; infine, ci auguriamo vivamente che il passaggio della sentenza che parrebbero doversi escludere dal raggio di azione della direttiva Bolkestein gli stabilimenti balneari di modesta dimensione e con gestione a livello d’impresa familiare: insomma, si tratta di un lampo di speranza per tutte le migliaia di famiglie balneari che hanno portato avanti la propria attività con il sudore proprio e dei propri congiunti».
Particolare soddisfazione è espressa anche dall’avvocato Danilo Lorenzo: «La sentenza del Tar Lecce rappresenta un’innovativa statuizione laddove altri Tar nazionali avevano viceversa accolto le tesi dell’Agcm, anche se il Consiglio di Stato ha recentemente sospeso l’efficacia della sentenza del Tar Toscana emessa nella specifica materia. I giudici amministrativi salentini, con dovizia argomentativa e impeccabile approfondimento logico-giuridico oltre che dottrinale, hanno confermato la piena validità ed esecutività della legge n. 145/2018, l’unica applicabile nella materia della proroga dei titoli concessori. Sono anche contento che il Tar Lecce abbia confermato la natura di legge provvedimento della 145/2018, introducendo un innovativo principio nella materia e sottolineando la peculiare natura della normativa che dispone la proroga delle concessioni demaniali marittime, tale da rendere ogni atto amministrativo che dispone detta proroga meramente ricognitivo di quanto statuito dal legislatore».
Anche Giuseppe Mancarella e Toti Di Mattina, rispettivamente presidente provinciale e regionale di Cna Balneari Puglia, esprimono soddisfazione per il risultato raggiunto: «Ancora una volta il Tar Lecce ha sancito un importantissimo principio nella questione delle concessioni, arrestando l’iniziativa proposta dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato che riteneva non legittima la proroga disposta dal Comune di Manduria. Un ulteriore elemento per dare serenità alla categoria e confermare la validità del diritto sancito dalla legge nazionale e scongiurare la pericolosa azione giudiziaria proposta dall’Agcm. Ora diviene quanto mai urgente la norma sul riordino della materia per dare quella definitiva certezza a un comparto che rappresenta una delle più importanti categorie del tessuto economico nazionale».
Secondo Antonio Capacchione, presidente nazionale del Sib-Confcommercio, «con questa sentenza, molto importante per la ricchezza degli argomenti giuridici esposti, il Tar di Lecce ribadisce il suo orientamento circa la non diretta applicazione della direttiva Bolkestein per cui i Comuni sono tenuti ad applicare la legge 145/2018. A ulteriore motivazione il Tar ha sottolineato l’inammissibilità del ricorso dell’Antitrust perché non è stata sollevata l’eventuale questione di costituzionalità della legge 145/2018. Come è noto non solo ci siamo costituiti in questo come in tutti gli altri procedimenti giudiziari a difesa dei balneari, ma abbiamo anche partecipato personalmente in udienza per sottolineare la rilevanza nazionale delle questioni dibattute. Ora attendiamo il Consiglio di Stato, che ha fissato al 13 ottobre l’adunanza plenaria per esaminare la questione: confidiamo nella giustezza di quanto da sempre rivendichiamo e sulla fondatezza delle posizioni giuridiche dei balneari».
Infine, dalla politica arriva il commento del senatore di Forza Italia Maurizio Gasparri: «Bene ha fatto il Tar di Lecce a respingere l’ennesimo, inopportuno e dannoso per l’economia italiana, ricorso dell’Autorità garante della concorrenza nei confronti del Comune di Manduria che aveva giustamente applicato la legge dello Stato in materia di estensione delle concessioni balneari. È incredibile, infatti, che mentre le aziende italiane sono state messe in ginocchio dalla pandemia e il turismo stenta a ripartire tra mille difficoltà, un’autorità che dovrebbe tutelare l’economia nazionale si accanisca contro attività molto spesso a conduzione familiare che rappresentano un segmento fondamentale per il nostro paese. Mentre i grandi colossi della rete come Amazon, che ha moltiplicato a dismisura il fatturato negli ultimi due anni, pagano tasse irrisorie in Italia, l’Antitrust non ha nulla di meglio da fare che rincorrere la direttiva Bolkestein e le conseguenti linee europee che dovrebbe invece dichiarare del tutto estranee al settore? Per fortuna, in questo caso, c’era un giudice a Lecce».
Soddisfatto anche l’eurodeputato della Lega Matteo Adinolfi: «Per la prima volta in Italia un tribunale dà ragione ai balneari e blocca la direttiva Bolkestein. Il Tar della Puglia ha infatti rigettato il ricorso dell’Antitrust presentato contro il Comune di Manduria che aveva rinnovato le concessioni balneari. Nella sentenza si legge che la direttiva Bolkestein non può qualificarsi come self-executing in quanto non possiede i requisiti oggettivi dell’auto-esecutività. Per questo motivo, in assenza di una normativa nazionale di attuazione, la direttiva europea non può essere immediatamente applicabile. Un passo fondamentale che conferma che, ad oggi, la direttiva europea non può essere applicata nel nostro paese. Fino a quando quindi non vi sarà una norma nazionale che regolamenterà la materia in questione, le concessioni balneari potranno essere rinnovate. Ma c’è di più: la stessa corte ricorda come la natura self-executing della direttiva Bolkestein risulta chiaramente esclusa dall’art. 12 della direttiva stessa che prevede anzi rilevanti spazi di discrezionalità riservati allo Stato nazionale in sede di attuazione. È ora quindi di riprendere in mano la soluzione proposta dall’allora ministro Centinaio che proroga le concessioni marittimo-demaniali al 2033».
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