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Balneari, la risposta del governo all’infrazione Ue prende tempo su riforma concessioni

La lettera, inviata a febbraio 2021, è diventata di dominio pubblico nei giorni scorsi, dopo che le associazioni di categoria l'hanno usata come base di partenza per concordare una posizione unitaria al tavolo tecnico sul riordino del demanio marittimo. Alla base della risposta, la necessità di completare la mappatura delle coste.

È una risposta ferma, puntuale e convinta, quella che il governo italiano ha inviato alla Commissione europea per difendersi dall’avvio della procedura di infrazione sulle concessioni balneari notificata da Bruxelles a dicembre 2020 con una durissima lettera di messa in mora. La risposta è stata inviata da Palazzo Chigi a febbraio 2021 – c’era ancora il governo Conte bis – ma il carteggio è diventato di dominio pubblico solo nei giorni scorsi, poiché le associazioni di categoria degli imprenditori balneari lo hanno usato come base di partenza per cercare di concordare una posizione unitaria al tavolo tecnico avviato dal governo Draghi sul riordino delle concessioni demaniali marittime.

Nella lettera di messa in mora, la Commissione Ue contestava l’incompatibilità col diritto europeo della proroga al 2033 per le concessioni balneari stabilita dalla legge 145/2018: in base al trattato di Lisbona e alla direttiva Bolkestein, infatti, le concessioni pubbliche come quelle di spiaggia non possono essere riassegnate automaticamente allo stesso soggetto, ma devono essere oggetto di periodiche gare pubbliche. Due mesi dopo il governo italiano ha replicato a Bruxelles con un documento di 26 pagine in cui difende la conformità della normativa nazionale in materia di demanio marittimo e punta tutto sulla necessità di completare la ricognizione delle spiagge in concessione e di quelle concedibili prima di poter varare un riordino del settore. A distanza di quasi un anno l’Europa non ha ancora risposto alle argomentazioni del nostro paese, ma le voci di corridoio danno per imminente l’avvio ufficiale della procedura di infrazione; e nel frattempo, lo scorso novembre è arrivata l’eclatante sentenza del Consiglio di Stato che ha annullato la validità della proroga al 2033 e imposto le gare entro due anni.

Tracciando un quadro di sintesi della legislazione nazionale in materia di concessioni balneari e la sua evoluzione nel tempo, a partire dal recepimento della direttiva Bolkestein avvenuto nel 2010 con l’abrogazione del rinnovo automatico dei titoli, il governo italiano nella sua lettera rivendica che la legge 145/2018 ha esteso la validità delle concessioni fino al 2033 non per concedere una proroga automatica, bensì per iniziare a disporre «una nuova e più vasta revisione della disciplina delle concessioni balneari, ispirata ai principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento e intesa ad assicurare tanto la tutela e la valorizzazione dei beni demaniali, quanto la massima qualità del servizio erogato», da regolamentare attraverso un dpcm «per la redazione del quale è stato costituito un apposito tavolo tecnico interministeriale» che ha prodotto una prima bozza sottoposta a luglio 2019 alla Commissione europea (si trattava della cosiddetta “bozza Centinaio”, che aveva destato alcune perplessità). «Tuttavia – si giustifica il governo nella sua replica – lo stato di emergenza ingenerato dalla pandemia da Covid-19 non ha consentito l’ultimazione dei lavori che, peraltro, le autorità italiane intendono al più presto riprendere».

Venendo alle argomentazioni per difendere la compatibilità della legge 145/2018 col diritto europeo, la lettera del governo inizia sottolineando che «non si sono mai sopiti orientamenti critici rispetto alla pacifica riconducibilità delle concessioni balneari all’intero ambito di applicazione della direttiva 2006/123/CE», evidenziando tra l’altro che la Bolkestein riguarda i servizi mentre le spiagge sono dei beni, nonché contestando con precise osservazioni giuridiche il principio di “scarsità della risorsa”. Un’altra parte interessante riguarda poi il concetto di “interesse transfrontaliero certo”: «Così come per l’individuazione dell’ambito oggettivo di applicazione dell’articolo 12 della direttiva servizi – recita la lettera del governo italiano – anche in questo caso si impone la necessità di una valutazione caso per caso al fine di verificare l’esistenza o meno dell’interesse transfrontaliero certo, ossia, l’interesse di un operatore economico a intraprendere una determinata attività nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di origine. Ciò in quanto l’articolo 49 TFUE può dirsi violato solo nel caso in cui un tale interesse effettivamente sussista e tuttavia agli operatori economici, specie se provenienti da un diverso Stato membro, sia precluso l’ingresso in quella porzione di mercato. Non anche, evidentemente, in caso contrario». Inoltre, il governo italiano cita le normative di Spagna e Portogallo che hanno disposto proroghe fino a 75 anni senza che l’Unione europea le contestasse.

Nelle conclusioni della risposta, infine, la mappatura delle coste italiane – richiamata più volte nel corso del documento – viene rivendicata come necessità fondamentale da completare prima di poter procedere alla riforma chiesta da Bruxelles: «Allo stato è prematuro, per non dire radicalmente impossibile, discutere del regime giuridico applicabile ai beni in discorso (rectius, al loro sfruttamento economico) in assenza di una accurata e completa attività di mappatura e ricognizione dei beni stessi capace di offrire piena contezza circa il soddisfacimento dei requisiti della “scarsità della risorsa naturale” e “dell’interesse transfrontaliero certo”. Requisiti che, come ampiamente ricordato anche dalla Commissione nella lettera di costituzione in mora del 3 dicembre 2020, sono condizione necessaria e ineliminabile per ritenere applicabili, rispettivamente, l’art. 12 direttiva 2006/12/Ce e l’art. 49 TFUE. Una tale operazione di mappatura e ricognizione, pur rappresentando una assoluta priorità del governo italiano (v. art. 1, commi 675 ss., legge 31 dicembre 2018 n. 145), ha necessariamente subìto un temporaneo rinvio in ragione dell’erompere imprevedibile nel 2020 della pandemia da covid-19 e del conseguente verificarsi di uno stato di assoluta emergenza». In ogni caso, chiosa la lettera del governo italiano, «non tutti gli atti denominati dal diritto interno come “concessioni” e non riconducibili alle “concessioni di servizi” secondo il diritto europeo sono qualificabili come “decisioni relative all’accesso” a un’attività economica e, quindi, assoggettabili alle previsioni della direttiva 2006/123/CE. In particolare, si osserva che i rapporti relativi alle concessioni qui in discorso sono sostanzialmente assimilabili a mere locazioni e, quindi, sono del tutto estranei alla nozione di “regime di autorizzazione” della direttiva stessa. […] È dunque in questo contesto che va letta e considerata anche la necessità di prevedere, nelle more della definizione del nuovo regime stabilito dalla legge n. 145 del 2018, l’estensione temporale ivi prevista. Tale estensione, anche alla luce delle osservazioni sopra formulate, appare ragionevole. In primo luogo, la complessità dell’attività della mappatura di tutte le concessioni, ivi inclusa la corretta ricostruzione dei relativi rapporti giuridici, richiede tempistiche necessariamente non brevi. In secondo luogo, l’estensione temporale è indispensabile per assicurare una adeguata e proporzionata tutela del legittimo affidamento dei concessionari, anche tenuto conto della avvenuta soppressione del diritto di insistenza. Diversamente, le amministrazioni e lo Stato italiano sarebbero costretti ad affrontare innumerevoli richieste di indennizzo, in larga misura fondate. Vi sono pertanto numerose ragioni per considerare il regime italiano delle concessioni balneari, come disegnato dalla legge n. 145/2018, come un sistema coerente con il diritto europeo e, comunque, la cui valutazione ultima di compatibilità con le regole del mercato interno e dei principi della direttiva 2006/123/CE merita quantomeno di essere differita al momento in cui verrà adeguatamente e compiutamente realizzata la disciplina secondaria, in ogni caso chiamata a ispirarsi ai principi propri dell’ordinamento dell’Unione, e sulla quale le autorità italiane intendono proseguire il confronto con la Commissione europea basato sulla più leale cooperazione».

Il documento

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle coste. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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