La fine dell’estate non abbassa la temperatura nelle vicende dei concessionari balneari. Da un lato, il 27 luglio è arrivata la scadenza governativa per la ricognizione della disponibilità del bene pubblico demaniale “spiaggia”, dimensionato su base regionale e su base nazionale. Dall’altro, con una sentenza del 28 agosto, la sesta sezione del Consiglio di Stato ha ribadito la propria lettura giurisprudenziale del decreto n. 198/2022 (“milleproroghe”), bollandolo come incompatibile con l’impianto normativo eurounitario e disponendone la disapplicazione diffusa. Infine, è di pochi giorni fa l’ordinanza interlocutoria fra il Consiglio di Stato e la Corte di giustizia europea, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale (cioè di una procedura specifica che, sulla base di alcuni precisi presupposti, consente a un giudice nazionale di chiedere alla Corte Ue un pronunciamento di orientamento interpretativo basato sulle normative europee, in una funzione – appunto – pregiudiziale rispetto a un caso concreto, ancorché con effetti di uniformazione valevoli per tutte le attività interpretative anche non giudiziali, come quelle amministrative, di qualsiasi organo o ente dell’Unione europea).
Tale rinvio pregiudiziale viene dall’ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022, con cui – riassumendo – il Consiglio di Stato, con un quesito assai chiaro, ha chiesto alla Corte di giustizia Ue se l’attuale impianto normativo dell’articolo 49 del Codice della navigazione sia compatibile o meno con il contesto dei principi comunitari, e in particolar modo con il principio di proporzionalità (che governa i sacrifici imponibili agli operatori economici dalle regole normative, rispetto all’obiettivo della norma in discussione). La Corte di giustizia Ue ha chiesto alcuni chiarimenti, cui la settima sezione ha risposto con l’ordinanza che qui, brevemente, si commenta.
Premesso che la questione dell’indennizzo – legata indissolubilmente al destino dell’articolo 49, che oggi non lo prevede – è il tema centrale, il Consiglio di Stato ha dovuto chiarire bene il thema decidendum, per evitare che la Corte Ue rigetti il ricorso per carenza dei presupposti processuali; nel fare questo, però, fra le righe e in modo più o meno esplicito, la sezione settima ha anche espresso specifiche indicazioni interpretative, utili a chi legge per provare a immaginare lo scenario in arrivo. Mentre infatti, come si diceva, dal potere legislativo (ed esecutivo) tutto tace, il potere giurisdizionale (amministrativo) prosegue nella sua opera, dettata dai doveri di comporre controversie, così da cercare nelle regole attuali le risposte ai bisogni interpretativi che i casi richiedono per essere risolti. In questa opera istituzionale, l’odierna pronuncia pone alcuni nuovi punti fermi.
Il primo riguarda la messa in discussione, più profonda e articolata del solito, dei meccanismi dell’articolo 49 del Codice della navigazione. Il Consiglio di Stato apre uno squarcio critico sugli effetti devolutivi della fine dell’efficacia di un titolo concessorio (in quello che usualmente si chiama “incameramento”): in sostanza, dice il giudice nazionale, non si produce alcun effetto devolutivo fintanto che le concessioni (o perché rinnovate o perché prorogate) sono efficaci, salvo l’intervento di ricognizioni sulle consistenze, usualmente applicate per produrre maggiorazioni di canoni legate a incremento di superfici o impiego in categorie di uso tassate più onerosamente. È interessante osservare la posizione critica del Consiglio di Stato, rispetto a un sistema che non prevede uno strumento, anche solo amministrativo, che consenta di accertare in modo congruo, adeguato, ragionevole e proporzionato l’effettiva consistenza delle opere che, alla fine dell’effetto concessorio, devono passare nel patrimonio dello Stato (si veda il punto IV dell’ordinanza “Sul secondo chiarimento”, paragrafo 9). Questo rappresenta un utile passaggio chiarificatore nel panorama giurisprudenziale che, usualmente ritenendo che il cosiddetto “testimoniale di Stato” abbia effetto ricognitivo e non costitutivo (com’è comunque), assegnava al medesimo un effetto devolutivo anche nelle soluzioni di continuità (per esempio, i rinnovi) – mentre ciò pacificamente non accadeva con le proroghe.
Il secondo punto riguarda alcune sfumature sul tema dell’interesse transfrontaliero certo (punto V “Sul terzo chiarimento”). Qui la settima sezione non si discosta nemmeno di un millimetro dall’impostazione delle due sentenze di adunanza plenaria del 9 novembre 2021: l’interesse transfrontaliero c’è (paragrafo 3) e, oltretutto, «la risorsa materiale è scarsa» in un mercato di riferimento (quello dei servizi balneari) che «attrae gli investimenti sia degli operatori economici nazionali, sia di quelli degli altri Stati membri». Non v’è chi non osservi che gli esiti della ricognizione demaniale avviata dal governo – che doveva concludersi il 27 luglio 2023 – potrebbero entrare in contraddizione con la visione dei giudici (i quali potrebbero prevederne la disapplicazione se non saranno convinti dalla serietà e dalla profondità dei criteri operati per la ricognizione richiamata). Un inciso, tuttavia, rilevante c’è anche nel passaggio in esame, laddove la sezione ricorda che il bene demaniale – nella fattispecie degli stabilimenti balneari – è «uno degli elementi dell’azienda e, dunque, dell’impresa economica»: da una più chiara messa a fuoco dell’affermazione, ne deriva una prima base di indicazione di ciò che dovrebbe essere oggetto di valutazione nell’indennizzo, cioè l’intera impresa balneare che dall’eventuale cessazione della concessione demaniale riceverebbe cruciali pregiudizi per la propria esistenza. È questa una lettura che, si è consapevoli, si regge su un pur autorevole inciso, e che tuttavia conforta quella parte di dottrina che – a partire dalla legge 118/2022 – e si era posta il tema di come sviluppare la delega nella parte in cui l’esecutivo era incaricato di occuparsi di un sistema di indennizzo, e che aveva iniziato così a interrogarsi e confrontarsi su cosa fosse indennizzabile (ossia, l’oggetto) e con quali strumenti di valutazione (ossia, i criteri e i parametri di calcolo del valore dell’oggetto scelto a riferimento).
Merita infine un cenno l’appunto sulla collocazione temporale della fattispecie: di fatti, la sezione settima del Consiglio di Stato si trova a rispondere alla Corte di giustizia Ue in merito all’epoca di produzione dell’effetto devolutivo. Questo, ovviamente, perché la Corte Ue si trova dinanzi a un elemento di ricevibilità della domanda pregiudiziale: se, nel caso concreto, si è prodotto un effetto devolutivo dopo il 28 dicembre 2009, allora manca nel rinvio qualsiasi riferimento e considerazione della direttiva n. 123/2006 (“direttiva Bolkestein”), che dovrebbe essere parametro comunitario per l’interpretazione; se, invece, l’effetto devolutivo si è prodotto prima, allora il riferimento è ai principi generali del Trattato fondativo dell’Unione europea, che fungono da parametro per la soluzione del quesito che concerne l’articolo 49 del Codice della navigazione. Tuttavia, i due giudici fanno intendere chiaramente che questo può servire ad assegnare all’eventuale pronuncia della Corte di giustizia Ue un valore sostanziale in termini indennitari o risarcitori, ma non certo in termini di “salvezza” delle concessioni ante/post 28 dicembre 2009.
Non resta, ora, che attendere il pronunciamento della Corte di giustizia Ue, che potrebbe aprire la strada al cosiddetto “paracadute” degli indennizzi, in un quadro dove, tuttavia, il giudice amministrativo resta fermo sulla propria posizione di applicabilità della direttiva Bolkestein e dei suoi principi di pubblicità e concorrenza anche alla concessioni balneari, in un quadro in cui – come già ha ricordato la pronuncia del dicembre 2022 – già il Codice della navigazione parrebbe sufficiente a garantire il riferimento normativo per l’avvio di procedure di nuova assegnazione delle concessioni scadute (ivi incluse quelle ante 2009 e quelle prorogate ex lege con leggi poi travolte).
Sullo stesso argomento
Nei giorni scorsi, su Mondo Balneare sono state pubblicate altre analisi sull’ordinanza n. 8184/2023 del Consiglio di Stato qui commentata. Li elenchiamo in ordine di pubblicazione.
- Il testo dell’ordinanza n. 8184/2023
(pdf, 12 pagine) - Balneari, Corte Ue: “A gara anche concessioni rilasciate prima del 2009”
(di Alex Giuzio) - I chiarimenti dei Bagni Ausonia
(di Sergio, Ilaria e Valerio Piancastelli) - Consiglio di Stato: “L’incameramento lede i diritti dei balneari”
(di Alex Giuzio) - Il demanio è un bene strumentale dell’impresa balneare
(di Ettore Nesi)
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