C’è un aspetto molto positivo e importante dell’ordinanza n. 8184/2023 del Consiglio di Stato. Si tratta della stessa pronuncia di cui abbiamo parlato ieri, che ha recepito il parere della Corte di giustizia europea sull’applicabilità del Trattato di Lisbona alle concessioni balneari rilasciate prima del 2009. Su questo tema la Corte Ue ha purtroppo detto che alle concessioni precedenti al 2009 si applica il TFUE, affermando dunque implicitamente che anche i titoli storici devono essere riassegnati tramite gare pubbliche, pure se non si dovesse applicare la direttiva Bolkestein (considerazioni, queste, che restano purtroppo valide, al netto delle precisazioni dei titolari dello stabilimento balneare oggetto del contenzioso che abbiamo pubblicato ieri sera, le quali riguardavano alcune imprecisioni sul caso specifico che abbiamo provveduto prontamente a correggere, ma che non andavano a smentire il nostro ragionamento sulla questione generale: è doveroso precisarlo, visto che alcuni lettori ci hanno ingiustamente accusato di avere pubblicato una notizia falsa). Ma l’ordinanza del Consiglio di Stato – che è molto articolata, e per questo abbiamo deciso di trattarla con due articoli distinti – contiene anche delle importanti aperture sull’articolo 49 del Codice della navigazione, che prevede l’incameramento dei manufatti al termine della concessione. In particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che tale norma è lesiva dei diritti del concessionario, e che la spiaggia è «uno degli elementi dell’azienda e, dunque, dell’impresa economica». La parola definitiva sulla questione spetterà alla Corte di giustizia europea, alla quale è stata ributtata la palla; ma nell’attesa, andiamo ad analizzare nel dettaglio i risvolti positivi dell’ordinanza del Consiglio di Stato.
Le origini del contenzioso
Per comprendere appieno le considerazioni del Consiglio di Stato, è importante prima illustrare il caso specifico che ha portato alla pronuncia. Il Comune di Rosignano riteneva che le strutture dei Bagni Ausonia di Castiglioncello fossero state acquisite dallo Stato ai sensi dell’articolo 49 del Codice della navigazione, e di conseguenza aveva applicato gli elevati canoni Omi sui manufatti incamerati. La società concessionaria, difesa dall’avvocato Ettore Nesi, ha fatto ricorso sostenendo l’applicabilità dell’articolo 49 del TFUE alla sua concessione: la tesi difensiva era che l’articolo 49 del TFUE osti a una previsione come quella recata dall’articolo 49 del Codice della navigazione, che stabilisce l’acquisizione gratuita e senza indennizzo dei beni del concessionario. Pertanto, l’articolo 49 del TFUE è stato invocato dal concessionario a tutela di diritti fondamentali sulla scorta di quanto affermato sempre dalla Corte di giustizia nella sentenza “Laezza”, che riguarda invece le concessioni giochi e scommesse.
Il Consiglio di Stato ha condiviso questo dubbio interpretativo e ha perciò sottoposto alla Corte di giustizia Ue la relativa domanda pregiudiziale con l’ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022. Lo scorso 17 luglio la Corte di giustizia ha chiesto alcuni ulteriori chiarimenti al Consiglio di Stato, tra cui quello di indicare l’epoca in cui sarebbe avvenuto l’incameramento dei beni dei Bagni Ausonia, al fine di verificare l’applicabilità o meno della direttiva Bolkestein al rapporto concessorio. Per fornire tali chiarimenti, la settima sezione del Consiglio di Stato ha emesso due giorni fa l’ordinanza n. 8184/2023.
La posizione del Consiglio di Stato sull’articolo 49
Nell’ordinanza n. 8184/2023, il Consiglio di Stato ha ribadito che l’incameramento è contrario al diritto primario dell’Unione europea. L’ordinanza, infatti, precisa che «in forza dell’articolo 49 del Codice della navigazione, la devoluzione al demanio marittimo avviene automaticamente alla scadenza della concessione, cosicché il procedimento per l’incameramento delle pertinenze demaniali non ancora acquisite ha carattere meramente ricognitivo e dichiarativo», precisando subito dopo che «sulla base di questo meccanismo, che opera con effetto automaticamente costitutivo del diritto in favore dello Stato al cessare dell’efficacia della concessione, le conseguenze sul piano della tutela dei diritti sono cruciali». Ciò in quanto la devoluzione dei beni del concessionario a favore dello Stato avviene «a titolo oneroso e senza alcun indennizzo» e rende «l’accesso alla giustizia […] così difficile da divenire praticamente impossibile».
Dunque, conclude l’ordinanza – e qui sta il passaggio più importante – l’articolo 49 del Codice della navigazione violerebbe i principi di certezza giuridica e di effettività della tutela, in quanto: «a) manca un provvedimento formale ed espresso da impugnare sullo stato di consistenza delle opere che si perdono in capo al privato e si acquistano da parte dello Stato; b) perché rappresenta un principio giuridico generale quello secondo cui l’oggetto di ogni rapporto giuridico, sia che esso abbia la propria fonte nel negozio, nel contratto o nell’atto amministrativo, dovrebbe caratterizzarsi per la possibilità di essere determinato fin dalla sua origine o comunque di essere in seguito determinabile con un ragionevole grado di certezza; c) perché la chiarezza sullo stato di consistenza delle opere da acquisire non è una questione che riguarda solo il concessionario uscente e lo Stato, ma tutti gli operatori economici che aspirano a divenire concessionari, in quanto la entità del canone dipende concretamente dagli incrementi che via via subisce nel tempo il bene demaniale».
C’è poi un ultimo aspetto di rilievo da sottolineare. Nell’ordinanza di settembre 2022 che ha richiesto il parere della Corte Ue, il Consiglio di Stato, nel formulare i suoi dubbi sull’articolo 49 del Codice della navigazione, aveva osservato che l’incameramento attinge «opere edilizie realizzate sull’area demaniale facenti parte del complesso di beni organizzati per l’esercizio dell’impresa balneare» censurando la compatibilità con il diritto europeo dell’articolo 49 del Codice della navigazione nella parte in cui dispone l’incameramento a titolo gratuito di beni immobili realizzati dal concessionario e appartenenti all’azienda balneare per l’esercizio dell’impresa. Ebbene, nella successiva ordinanza di due giorni da, il Consiglio di Stato ha precisato che anche la risorsa demaniale è «uno degli elementi dell’azienda e, dunque, dell’impresa economica».
Ottenuti questi ulteriori chiarimenti, nei prossimi mesi la Corte di giustizia Ue dovrà pronunciarsi in via definitiva sulla questione interpretativa sollevata dal Consiglio di Stato. Ma intanto, da Palazzo Spada per una volta sono arrivate importanti aperture in materia di concessioni demaniali marittime, di cui non si potrà non tenere conto nella riforma a cui sta lavorando il governo.
Il testo dell’ordinanza
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