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Riforma spiagge, la proposta Centinaio: “Ecco come uscire dalla Bolkestein”

Il senatore leghista presenta delle innovative tesi per risolvere la grave incertezza sulle concessioni demaniali marittime. E chiede l'appoggio delle associazioni di categoria per sensibilizzare il governo.

Una proposta innovativa per riformare le concessioni demaniali marittime, escludendo gli stabilimenti balneari dalla direttiva europea Bolkestein con argomenti inediti che potrebbero essere utilmente sottoposti alla Commissione europea. È l’ambiziosa iniziativa del senatore Gian Marco Centinaio (Lega), già ministro al turismo nel primo governo Conte e autore dell’emendamento alla legge 145/2018 che ha esteso la validità delle concessioni balneari fino al 2033. Il documento, elaborato dall’avvocato Cristina Pozzi e inviato in esclusiva a Mondo Balneare, contiene un approccio inedito per dimostrare che gli attuali stabilimenti non devono andare a gara: la tesi si basa principalmente sul fatto che la mancata classificazione sistematica delle direttive ha provocato l’errore di applicarle al di fuori del loro campo di pertinenza, e che se si procedesse a una classificazione, emergerebbe che le norme del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea alle quali occorrerebbe far riferimento per disciplinare le concessioni balneari non sono né quelle in materia di servizi ne quelle in materia di libertà di stabilimento, bensì l’articolo 352 del TFUE. Su questa articolata tesi, Centinaio chiede «l’appoggio delle associazioni di categoria per battere un colpo al governo e chiedere un’immediata riforma del settore», dal momento che «la situazione sta precipitando» a causa della lettera di messa in mora inviata dall’Ue, dell’accanimento dell’Antitrust, dell’ostruzionismo di alcune magistrature e delle numerose amministrazioni locali che si sono rifiutate di applicare la 145/2018, istituendo al suo posto delle proroghe tecniche di uno o due anni prive di qualsiasi fondamento giuridico. Senza contare le svariate sentenze dei Tar in contraddizione tra loro, tra chi in questi mesi ha confermato la validità dell’estensione al 2033 e chi invece l’ha disapplicata.

L’appello di Centinaio

«La situazione è gravissima: da una parte l’Europa non ha ancora capito l’importanza e la peculiarità degli stabilimenti balneari italiani, dall’altra i tribunali continuano a disapplicare una norma dello Stato valida e in vigore», spiega Centinaio a Mondo Balneare. «L’estensione al 2033 è stata approvata con il consenso di tutte le principali forze politiche di maggioranza e opposizione, e la magistratura dovrebbe limitarsi a far applicare le leggi decise dal parlamento, anziché fare ostruzionismo. Peraltro, trattandosi di una legge di bilancio, la 145/2018 è stata validata da Camera, Senato, Presidenza della repubblica, Corte dei conti, Unione europea e vari altri organi istituzionali: ma se il primo giudice o assessore si sveglia la mattina e decide di non applicare una norma valida e in vigore, significa che siamo un paese fallito in cui il potere legislativo non ha più nemmeno l’autorità di approvare una legge».

«Piaccia o non piaccia agli organi burocratici e amministrativi del nostro paese – prosegue Centinaio – l’estensione al 2033 è una norma dello Stato e va applicata. Se questi signori sono contrari, si candidino in parlamento e provino ad abrogarla; ma non possono farlo a colpi di sentenze». Di qui la proposta presentata dal senatore leghista: «Il problema sta assumendo proporzioni giudiziarie folli e va risolto: bisogna lavorare a una riforma complessiva del Codice della navigazione, da concordare con l’Unione europea».

La proposta tecnica

Il documento, articolato in dodici pagine, ricorda che l’estensione al 2033 è stata disposta dalla legge 145/2018 «nelle more della realizzazione di una più complessiva e doverosa riforma» che fu già sottoposta dallo stesso ministro Centinaio all’Unione europea nel luglio 2019. Pertanto non si tratta di una proroga automatica, già dichiarata illegittima dalla Corte di giustizia europea con la sentenza “Promoimpresa” del 14 luglio 2016, bensì di «un periodo transitorio, perfettamente compatibile con la disciplina europea». Non solo: la Corte Ue, prosegue il documento, «parla di necessità di “selezione” e non di gare o evidenze pubbliche; vincola l’eventuale ricorso alla selezione alla sussistenza di alcuni prerequisiti, quali la scarsità delle risorse naturali e la rilevanza transfrontaliera della concessione; e afferma la necessità di una valutazione “caso per caso” delle singole fattispecie, non dettando, dunque, una disciplina generale».

Ma il settore delle concessioni balneari italiane, argomenta il documento Pozzi-Centinaio, non è chiuso: infatti, «vi sono aree che sono ancora disponibili e concedibili, e non è attualmente possibile conoscere il dato esatto della precisa consistenza di tali aree, che potrà essere appurato proprio dalla mappatura prevista dalla legge 145/18 (elemento che ha fondato la scelta della legge 145/18 che ha istituito un periodo transitorio proprio per poter acquisire tale dato, di carattere preliminare a qualsivoglia riforma). Inoltre esiste un vero e proprio mercato delle concessioni balneari, poiché è ben possibile per un terzo ottenere una concessione demaniale, acquisendo il compendio societario sullo stesso insistente (e ottenendo l’autorizzazione dell’amministrazione concedente) a prezzi di mercato e nella considerazione e attualizzazione del valore aziendale dell’impresa insistente sulla concessione stessa».

Qui arriva la prima tesi innovativa: «Le imprese balneari hanno una serie di compiti di carattere pubblicistico e necessitano di una serie di autorizzazioni ulteriori rispetto alla mera concessione (obblighi in materia di salvataggio, primo soccorso, pulizia e igiene delle spiagge e degli arenili, tutela della pubblica incolumità, garanzia di accesso alle strutture per i disabili, allacciamento alle reti idriche e fognarie). Quindi, sebbene siano riconducibili alle autorizzazioni, hanno caratteristiche del tutto peculiari, tali da far dubitare di una loro effettiva possibile armonizzazione». Dunque, nelle more della riforma «occorre inquadrare correttamente il mercato sotto il profilo della tipologia di imprese insistenti, dell’apertura dello stesso, del contenuto delle autorizzazioni e dell’effettiva possibile armonizzazione nel mercato comunitario in relazione alla particolare attività, estranea alle norme in materia di libertà di stabilimento e di liberalizzazione dei servizi».

Un’altra disamina inedita riguarda il concetto di “scarsità della risorsa”: «Non esiste oggi alcuna definizione di “scarsità delle risorse naturali”», afferma la proposta Centinaio. «La direttiva 123/2006/CE, infatti, si limita ad affermare che “qualora” la risorsa naturale sia scarsa, allora occorrerà effettuare una selezione. La mera ascrizione delle spiagge alle risorse scarse, così come effettuata sinora, appare ben poco attinente alla situazione, quantomeno dell’attuale mercato e del singolo Paese in particolare. Apparirebbe più consono, anche in considerazione della ratio della disposizione, interpretare tale formula come riferita alla scarsità delle risorse naturali, intese come quelle effettivamente esauribili: sarebbe ben condivisibile, così, la necessità di una valutazione attenta della scelta del soggetto che potesse sfruttare tali risorse, proprio nella considerazione della loro temporaneità e del fatto che si tratta di beni finiti».

Sulla base di queste argomentazioni, il documento arriva a dimostrare che la direttiva Bolkestein non è direttamente applicabile alle concessioni balneari, non solo in quanto non è auto-esecutiva (come affermato anche dalle recenti sentenze del Tar Lecce), ma anche perché si tratta di «una norma sottoposta a una condizione (“qualora”), vale a dire che presuppone la verifica “della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili” e anche la predisposizione di una procedura di selezione dei potenziali candidati. E infatti il legislatore, nella fase di recepimento, aveva l’onere di indicare, e non lo ha fatto, quali erano i criteri da utilizzare per adempiere al precetto europeo o di indicare puntualmente quali erano le risorse naturali scarse e secondo quali criteri si dovrebbe svolgere la selezione». Pertanto «la direttiva non è direttamente applicabile né efficace e il recepimento non è corretto; non può essere quindi applicata».

Qui si arriva al cuore della tesi, basata sulla «necessità di classificare previamente in modo sistematico le direttive in rapporto alle norme del Trattato allo scopo di evitare l’errore di applicarle al di fuori del
loro campo di applicazione». È da ritenere infatti, prosegue il documento, che «una classificazione sistematica delle direttive metterebbe in evidenza che le norme del Trattato alle quali occorrerebbe far riferimento per disciplinare in sede europea le concessioni balneari non sono né quelle in materia di servizi, né quelle in materia di diritto di stabilimento, bensì l’art. 352 del TFUE», che così recita:

  1. Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Allorché adotta le disposizioni in questione, secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio delibera altresì all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo.
  2. La Commissione, nel quadro della procedura di controllo del principio di sussidiarietà di cui all’articolo 5, paragrafo 3 del trattato sull’Unione europea, richiama l’attenzione dei parlamenti nazionali sulle proposte fondate sul presente articolo.
  3. Le misure fondate sul presente articolo non possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i trattati la escludono.

Dopo avere accennato anche alla necessità di calcolare il valore d’impresa per stabilire un eventuale indennizzo, il documento conclude con quattro proposte: «Aprire un immediato dialogo con la Commissione per esplicare le peculiarità del nostro mercato evidenziando le ragioni di diritto europeo che portano a concludere che le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo devono essere escluse dall’applicazione della direttiva servizi; riconvocare il tavolo interministeriale e proseguire nella riforma avviata; riprendere il primo dpcm già pronto al fine di chiudere la procedura di infrazione; aprire la riforma a quella complessiva del demanio marittimo».

Per approfondire

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Alex Giuzio

Alex Giuzio

Caporedattore di Mondo Balneare, dal 2008 è giornalista specializzato in turismo, demanio marittimo, economia costiera e questioni ambientali e normative legate al mare e alle spiagge.
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    Finalmente, il buon senso, la giustizia e l’interesse dell’Italia, prevarranno. (Non potrà e non dovrà essere diversamente)

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    Tutela imprese says:

    Andiamo avanti, la svendita delle spiagge non avverrà ci sono troppe vite e famiglie in ballo , non esiste in un paese democratico e in questo momento storico togliere lavoro alla gente per assegnare lo stesso ad un altro senza riconoscimento alcuno di avviamento e riconoscimento di valore aziendale. Così come hanno capito la sospensione del patto di stabilità capiranno che questa rivoluzione inutile fatta di lacrime e sengue sulla pelle della gente è improduttiva è ineseguibile vista la gestione delle spiagge affidata dallo stato per anni e anni senza aver mai chiesto in cambio nulla. Lo stato dovrebbe ringraziare questi imprenditori , non oso immaginare in che stato pietoso versavano le nostre coste senza questi instancabili paladini e guardiani del mare. Vergognatevi se pensate il contrario .

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    Ieri ho scritto a tutti , a Draghi, al ministro del turismo , in Europa , ho spiegato da giovane laureato del sud Italia , con la voglia di non emigrare lontano da casa , quanto mi è costato cambiare vita e decidere di gestire uno stabilimento balneare che mi occupa da marzo ad ottobre e non inseguire altre ipotesi lavorative molto più accomodanti. Una scelta di vita , radicale, faticosa , in 5 anni con tanti investimenti ho fatto del ristorante del mio stabilimento un posto accogliente , giovanile e solare, con un idea nuova di turismo basato su una cucina semplice e a km zero. Non oso immaginare cosa possa significare perdere perdere tutto e ritrovarsi in mezzo ad una strada. Allora mi chiedo, al di là delle regole giuste o sbagliate , esistono dei principi che sono intoccabili , la dignità e il lavoro dell gente. Non posso sentirmi abbandonato dalle istituzioni e dalla politica e soprattutto da un Europa in cui credo. Forse le cose bisognerebbe spiegarle bene ai burocrati , capire è la base di tutto, questo deve fare la politica e sono sicuro ne usciremo. Buona fortuna colleghi .

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    Nikolaus Suck says:

    Finalmente un contributo che richiede e merita approfondimento. Di primo acchito però va ricordato che l’art. 352 del Trattato è a doppio taglio perché in realtà è la norma grimaldello grazie a cui si è formata la teoria dei poteri impliciti che hanno consentito all’Europa di estendere le proprie competenze appunto “ogni volta che era necessario” e oltre quelle espressamente attribuite, intervenendo oltre la semplice armonizzazione con regolamenti di vera e propria uniformazione. Invocarlo per escludere il diritto UE mi sembra diciamo originale e un pò azzardato, ma sono curioso di leggere tutta l’argomentazione.

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      graziosi antonio says:

      lei è un bravo avvocato e molto preparato verso cui nutro molto rispetto ma se a delle soluzioni riguardante il problema le esponga altrimenti e inutile e dispersivo secondo la mia modesta opinione tergiversare…o c e o non c e…non potrei certamente farlo io ….non è la mia materia…..io potrei occuparmi solo d idraulica…le auguro una buona serata

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        Nikolaus Suck says:

        Graziosi Antonio la soluzione c’è e l’ho prospettata varie volte se si vuole leggere e comprendere, ed è la più ovvia e semplice non perché lo dico io ma perché è così che funzionano le concessioni. Si chiama gara, cui possono partecipare tutti compresi gli attuali concessionari, scelta dell’offerta migliore secondo il criterio del complessivo vantaggio economico e pubblico (quindi non semplicemente del prezzo/canone offerto), riassegnazione o subentro dell’aggiudicatario, previa, in alternativa, rimozione dei beni aziendali o indennizzo di quelli non ammortizzati che però a quel punto restano li. La convenzione di concessione può benissimo prevedere sia una durata commisurata agli investimenti fatti e/o previsti (da nessuna parte sta scritto che debba o possa essere per forza solo e non più di 5 o 6 anni come piace raccontare a qualcuno, quello è un valore di riferimento per le concessioni base “semplici”), sia eventualmente l’assorbimento di dipendenti se presenti. Quanto al concessionario uscente, è un imprenditore che se fa e ha fatto bene il suo lavoro ha ammortizzato i suoi investimenti e guadagnato, e se non riesce a ri-aggiuducarsi la gara perché la sua offerta non è la migliore, può andare altrove e/o fare altro senza averci perso nulla, è così che avviene anche in qualsiasi altro settore (ad esempio nella distribuzione del GPL nei Comuni, per fare la quale i concessionari realizzano reti e impianti che costano milioni altro che ombrelloni e imprese, eppure alla scadenza (attualmente 29/30 anni, commisurati appunto agli investimenti) se ne vanno con il giusto guadagno senza rompere, e gli impianti ammortizzati passano al Comune che li riassegna al nuovo concessionario, ognuno ha avuto il suo e tutti sono contenti. E pure quell’epoca delle riforme degli anni 90 e 2000 erano concessioni in origine nate come “eterne”, si fidi! Ma con le nuove norme, alla scadenza naturale tutti fuori e gare, punto, e a nessuno è venuto in mente di sostenere assurdità tipo legittimi affidamenti sulle vecchie concessioni e simili!
        La tutela di rendite di posizione non solo non è compito dello Stato, ma è contrario e antitetico alla nozione stessa di impresa. E voler fare gli imprenditori con le tutele dei lavoratori e dipendenti è altrettanto assurdo e contraddittorio.
        Tutto qui, non è difficile.

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            Tutto quello che lei dice è giusto se non ci fosse il problema di 100000 imprese solo nel settore balneare con oltre un milione di lavoratori e più(e non mi venga a dire della solita storiella che subentrano gli altri), senza contare gli altri settori colpiti da questa direttiva assurda e che lo stesso Bolkestein il 18 aprile 2018 ha chiaramente detto in un convegno a Roma(può leggere l articolo sul sole 24 ore) che ambulanti e balneari non rientravano nella direttiva.O si vuole negare anche questo? allora perche mettere a bando le concessioni quando a chiari lettere cubitali Frits Bolkestein ha parlato che noi non rientriamo nella direttiva? chi è il responsabile?..le ricordo che fu il signor Prodi a volere tutto cio e senza consultare le varie categorie di genere….mi corregga se sbaglio…..la 145/2018 e stata votata in parlamento all unanimita da tutte le forze politiche messa a legge di bilancio e in attesa di un riordino del settore che in queste ore vieni riscritto.Quindi aspettiamo prima di vendere la pelle dell’orso…….io rispetto moltissimo i suoi giudizi anche se non li condivido(è normale)……dall alto della mia ignoranza e mi corregga se dico fesserie,per invalidare una legge di stato in vigore ( perche la 145/2018 fino a prova contraria e una legge di stato) bisognerebbe abrogarla………le posso dire fin da adesso che ci sara battaglia sia nelle aule di tribunale che nelle piazze e le posso garantire che noi siamo veramente tanti …..gli ambulanti anno già cominciato ieri……è ora di finirla con questi burocrati che ci fanno vivere sempre nel precariato.

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    Senatore Centinaio l’angelo custode dei Balneari e degli Ormeggiatori…..speriamo che lo capisca chi di dovere……

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    Svendo, ripeto, svendo, a seguito di 5 anni di trattative inconcludenti, stabilimento balneare! Il prezzo ha già tenuto conto della situazione economica attuale e della direttiva servizi Bolkstein. Imprenditori non perditempo si propongano!!!

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    davidepicchi@yahoo.it says:

    ……. e intanto passa il tempo…… Altro che Covid……. Gli operatori balneari stanno vivendo una situazione da incubo dal 2006…….. follia pura

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    L’Unione Europea non è uno Stato, traccia Direzioni condivise che gli Stati membri si sono impegnati a seguire attraverso le proprie Leggi Nazionali.
    Chi nelle Istituzioni italiane richiama al rispetto delle Direttive Europee ha perfettamente ragione.
    Ma le Direttive Europee non contengono un disciplinare per mettere a gara le Concessioni Demaniali, spetta agli Stati membri provvedere attraverso i propri legislatori.
    L’Italia si è limitata ad abrogare il diritto di sussistenza con il risultato che mettere a gara oggi le concessioni che hanno già un concessionario disastrerebbe il valore di impresa, sia sul piano della proprietà mobiliare e immateriale sia sul piano sociale, e sprofonderebbe in una bolgia dantesca gli oltre 6.000 dirigenti italiani preposti a decidere. Il possibile bando spazierebbe tra “vince chi offre di più” (con buona pace della sicurezza in tutti i sensi) fino a “vince chi più si avvicina a questi puntualissimi e miratissimi requisiti” (con buona pace di trasparenza, libera concorrenza ed altri buoni propositi). In mezzo una ridda di copia e incolla, sentito dire, e-mail, interrogazioni e piccioni viaggiatori dove l’imperativo è poter dimostrare che non si è premiato “soltanto” l’euro in più né “esattamente” il mio amico.
    Lanciare una competizione senza avere prima scritto le regole è contrario al buon senso, al vivere civile, alle nostre leggi ed infine anche alle Direttive Europee. Regole-gioco, invertire l’ordine si addice solo ai malfattori.
    Chi nelle Istituzioni italiane esige gare senza regole e subito va contro l’interesse generale, e ha completamente torto.

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    Gentilissimo Nikolaus Suck, leggo solo ora il Suo ultimo contributo.
    Concordo con l’orientamento che ha espresso ma dove mancano le regole, anche solo basilari, queste vanno scritte e applicate nei bandi. L’azienda del gas del suo esempio è qualificata e ha realizzato impianti costosi perché rispondenti a norme imperative, ma cosa accadrebbe se la gara la potesse vincere un incompetente senza obbligo di vincoli tecnici? Beh, probabilmente lui guadagnerebbe moltissimo ma casa sua, utente, potrebbe saltare per aria.
    Prima di parlare di concessionari e di concessioni è bene stabilire cosa sia nell’interesse generale e cosa no, una volta deciso si aprano pure i bandi.
    Sono marinaio, a me interessa che la nave navighi sicura, che i passeggeri stiano bene e che siano soddisfatti all’arrivo, il biglietto lo hanno pagato all’imbarco. Guardi, se la gente nuotasse nell’erba, se le barche solcassero i campi, se i pesci si raccogliessero sugli alberi, se le navi approdassero nelle foreste e fossero varate dalle pendici delle montagne, ogni azienda si comprerebbe il terreno che le occorre e non vorrebbe una concessione demaniale nemmeno se venisse pagata per prendersela. Se per un groppo burocratico e un malinteso liberismo si ritiene di anteporre la Concessione all’Uomo si apra pure a incompetenti, improvvisatori, furfanti nella speranza che almeno nel mezzo si intrufoli anche qualche professionista serio.

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    Nikolaus Suck says:

    Sig. Franco il Suo intervento oltre che chiaro è molto suggestivo, quasi poetico, in una parola bello. Ma il punto è proprio questo: il mare e la spiaggia non se li può comprare, e serve e servirà sempre una concessione, perché sono e devono essere di tutti, nel mare devono poterci nuotare (e arrivare) tutti, tutte le barche devono poterlo solcare, tutti devono poter raccogliere i pesci, tutte le navi approdare sulle coste ed ivi essere varate, tutti devono poter usare (e sfruttare) le spiagge, e non c’è e non deve esserci nessun proprietario che possa decidere al riguardo, se non lo Stato che è poi la collettività. Per la stessa ragione, se qualcuno usa quei beni e ci fa qualunque cosa per i propri fini, ciò non può che essere temporaneo.
    Che poi ci vogliano regole è indubbio. Ma, per quanto sia opportuno riscriverle e precisarle come si deve, in realtà esistono già.

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      Sig. ri Franco e Nikolaus
      Commento solamente poiché sollecitato dal sig. Franco uomo di mare ed io essendo Comandante di Lungo corso ed aver vissuto le spiagge di 3/4 di mondo mi sento titolato a farlo.Essenzialmente Franco dice” se per un malinteso liberismo si antepone LA LICENZA ALL’UOMO l’uomo si ribella! “ le aziende non possono essere a scadenza programmata per legge ma regolate dal mercato ! Riferendomi a Nikolaus che asserisce le aziende debbano essere a scadenza “ cito
      Un detto arcinoto napoletano nel campo marittimo: stucco e pittura fan bella figura !. Stante a dire che la nave ( azienda) che ha una scadenza, non necessita di investimenti! Arraffo nel periodo concessomi e malasorte a chi subentrerà!!!

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        Nikolaus Suck says:

        Sig. Fabio è proprio così, con la precisazione che però io non ho mai, mai mai detto né scritto che le aziende sono a scadenza. Quello che scade e deve scadere è la concessione per l’occupazione e uso privati di una risorsa pubblica e collettiva.

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