Opinioni

La verità, vi prego, sulle concessioni degli stabilimenti balneari

Sulla gestione del demanio marittimo a uso turistico-ricreativo, la stampa e la politica continuano a fare confusione. E questo è il momento più urgente per fare chiarezza.

Le recenti norme previste dal decreto rilancio hanno riacceso, negli ultimi giorni, il mai sopìto dibattito sulle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo, di cui più volte abbiamo parlato in questo spazio.
L’estensione della durata delle concessioni in oggetto al 2033, operata dalla legge 145/2018, è stata richiamata dall’ultimo testo del decreto all’art. 182, norma dedicata ai procedimenti amministrativi in essere o da avviare.
Letta la definitiva formulazione, sulla cui chiarezza ci riserviamo qualche prossima considerazione, e considerando le ricostruzioni contenute nei più recenti articoli di stampa, ci sembra il momento più opportuno, e forse anche urgente, per fare chiarezza su alcuni aspetti della legislazione vigente e sul mercato balneare italiano, poiché è del tutto chiaro come non vengano colti con chiarezza né la natura del rapporto concessionario né la portata economica del comparto.

Il primo punto riguarda la disciplina delle concessioni demaniali marittime a uso turistico ricreativo e l’effettivo stato del contenzioso con la Commissione europea sul tema.
Nel 2006, dopo un complesso negoziato, viene emanata la direttiva servizi (la cosiddetta “Bolkestein”) con la finalità di creare quasi un “codice dei servizi all’interno dell’Unione”. È la stessa direttiva a escludere una serie di categorie dal proprio campo di applicazione, tra cui non compaiono le spiagge, risorse a cui all’epoca il legislatore europeo neppure aveva pensato e categoria che al negoziato forse neppure aveva partecipato.
Nel 2009/2010 il caso delle spiagge italiane e delle modalità di assegnazione e rassegnazione finiscono nel mirino della Commissione europea, che formula una messa in mora per contrarietà dell’art. 37 del Codice della navigazione e del diritto di insistenza lì previsto, sia con la direttiva servizi che con la libertà di stabilimento prevista dall’art. 49 del TFUE. Lo Stato italiano, al fine di evitare un contenzioso con la Commissione europea, abrogò proprio il diritto di insistenza, senza tuttavia nulla prevedere al suo posto.

Un attento esame dell’articolo 37, per la verità, metterebbe in luce il fatto che l’impianto del Codice della navigazione non prevedeva alcun meccanismo di rinnovo automatico: nel tentativo di favorire la migliore gestione del demanio marittimo – il cui valore per lo Stato italiano è certamente un unicum all’interno dell’Unione – si privilegiava, pur garantendo eventuali osservazioni od opposizioni da parte di concorrenti, il concessionario che avesse dato prova di credibilità e capacità, in sede di rinnovo. Ma nel 1942 il demanio marittimo era ben diverso da quello che oggi conosciamo: era anche un’area, solo per dirne una, destinata alla difesa, dove schierare “cavalli di Frisia” all’occorrenza: la scelta del concessionario, dunque, si appalesava delicata e necessitava di un interlocutore del tutto affidabile.

Nel tempo, quello stesso interlocutore è divenuto il gestore del bene che, sotto il profilo ambientale, è più delicato per l’intero sistema paese: scelta ancora più delicata, quindi. Ma nel 2008 la frettolosa scelta operata per chiudere il conflitto con la Commissione europea apre una lunga stagione di contenziosi e discussioni accademiche, giudiziarie e politiche. Nel tentativo, dunque, di tutelare i diritti di coloro che si erano visti mutare lo scenario giuridico senza poter in nessun modo fronteggiarlo, il legislatore italiano ha disposto una serie di proroghe, in attesa di un chiarimento sulla sorte delle concessioni balneari e sulla nuova disciplina applicabile. Si è creata così una situazione di stallo, che oggi per certi versi ancora perdura.

Fu la Corte di giustizia dell’Unione europea nel 2016 a decidere il primo – e il solo – caso di una concessione demaniale marittima italiana, nel caso “Promoimpresa”: un’attenta lettura della pronuncia (che andrebbe letta tutta, prima di essere citata!) evidenzia un ragionamento complesso e articolato in cui la Corte affida al singolo interprete e alla pubblica amministrazione concedente il compito di verificare se vi siano le condizioni di applicazione della direttiva servizi (la risorsa è scarsa? sussiste un interesse transfrontaliero? vi sono investimenti e legittimo affidamento da tutelare?), andando ad affermare che, in un mercato così variegato, la soluzione è la valutazione “caso per caso”. E se vi sono le condizioni, allora si parla di “selezione”, che semanticamente e per nozione non coincide né con gara né con evidenza pubblica, ma è concetto molto più generale. Ancora una volta caso per caso.

La sentenza “Promoimpresa”, poi, sanziona una specifica proroga – quella sottopostale ovviamente – che aveva la caratteristica di essere automatica e generalizzata, una proroga tout court. La ratio è evidente: un semplice rinvio con conservazione dello status quo, a parere della Corte, non trova alcuna valida giustificazione.

Nel 2018, con la legge di bilancio, nel tentativo di realizzare una complessiva riforma del mercato balneare e della concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo, è stata disposta un’estensione al 2033 delle concessioni esistenti alla data di abrogazione del diritto di insistenza.
Proprio tale estensione – che non è una proroga automatica, bensì un periodo transitorio necessario ad attuare un’effettiva e corretta riforma del mercato, che la legge stessa dispone – non ha subìto alcuna censura da parte della Commissione europea e, pur con qualche sporadica decisione di critica, non risulta allo stato disapplicata da nessuna sentenza passata in giudicato.

Le disposizioni attuative della riforma avrebbero dovuto essere contenute in due dpcm, ad oggi non emanati; ma l’estensione, che non necessita di attuazione alcuna, è in vigore, pur applicata a macchia di leopardo e non uniformemente dai Comuni e dalle Regioni. Lo status quo è dunque questo, da leggersi sempre nella primigenia e indefettibile considerazione che il concessionario demaniale italiano devolve alla scadenza i beni inamovibili allo Stato, di talchè partecipa anche attivamente allo sviluppo del demanio stesso: elemento da non sottovalutare in un complessivo esame dei ruoli e della loro equità.

Ma la narrazione tradizionale che i media, la politica e l’opinione pubblica fanno mercato balneare italiano muove anche da altri errati presupposti: il più declamato attiene ai canoni demaniali in capo ai concessionari, ritenuti irrisori e del tutto inadeguati. Occorre partire dal dato normativo per comprendere come tale ragionamento sia del tutto errato e non tenga conto di una serie di elementi imprescindibili: un corretto ragionamento economico, nel valutare la congruità del canone, dovrebbe considerare, oltre la particolare natura del rapporto concessorio, i costi e gli oneri in capo al concessionario. Vogliamo qui soprassedere sulle legittime aspettative di rivisitazione dei canoni basati sui valori Omi, che interessa circa 300 aziende balneari pertinenziali ormai in una situazione di grave crisi finanziaria, su cui ci promettiamo di scrivere un prossimo articolo sul ristretto tema a breve termine. Ci riferiamo invero alla durata dell’attività degli stabilimenti balneari, che può occupare al più qualche mese l’anno (quattro o cinque mesi, essendo rarissima qualsiasi ipotesi di destagionalizzazione); al fatto che il concessionario sostiene costi considerevoli e imprescindibili per la gestione dello stabilimento (oneri derivanti dalla legge quali il servizio di salvataggio, la pulizia degli arenili, lo smaltimento dei rifiuti); al costo di dipendenti la cui presenza è obbligatoria, ma non finalizzata alla produzione di reddito (bagnino e vigilanza, a titolo di esempio); alla tassazione (Imu, Tasi, Tari), all’addizionale regionale sul canone. Quindi il canone va letto e compreso nel quadro di tali costi.

La misura del canone (ai sensi dell’art. 39 del Codice della navigazione) viene determinata nell’atto di concessione e rivalutata di anno in anno con decreto del Ministero dei trasporti (da ultimo, con il decreto prot. n. 226 del 6 dicembre 2019 è stata fissata la misura di -0,75% per l’adeguamento delle misure unitarie Istat dei canoni per le concessioni demaniali marittime per l’anno 2020, secondo una precisa tabella). L’importo del canone concessorio, quindi, non è più determinato con valutazioni discrezionali, bensì in base a criteri e parametri stabiliti dallo Stato e dalla legge, come per esempio la superficie, il tipo di costruzioni, il valore di mercato e la sua riscossione coattiva, perseguita con procedure analoghe a quelle dei debiti tributari.

Diversamente dalle imposte, il canone non è dovuto e calcolato in relazione alla capacità contributiva del concessionario o alle manifestazioni di tale sua capacità, ma rappresenta una sorta di corrispettivo richiestogli per l’uso particolare – e non per la dimensione – di un bene di proprietà collettiva. La composizione qualitativa del canone vede poi un rilevante ruolo delle Regioni, alle quali è riservata un’addizionale allo stesso, e che concorrono direttamente nella sua determinazione con somme direttamente loto destinate.

È certamente vero che esiste un panorama molto variegato di concessioni balneari in Italia: differiscono i modelli per macro aree e per regioni, visto che territori diversi hanno strutture, geografie e tradizioni diverse; differiscono i modelli aziendali, che vanno dalle micro imprese alle società più strutturate, alle aggregazioni tra imprese e alle reti; differiscono i canoni, elementi compositi – come appena detto – in ragione di aree, dimensioni, regioni e disposizioni regolamentari. Ogni considerazione del mercato balneare, quindi, non può prescindere né da un attento esame della normativa e della giurisprudenza, né da valutazioni economiche precise e puntuali.

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Piero Bellandi e Cristina Pozzi

Piero Bellandi e Cristina Pozzi

Piero Bellandi, dottore commercialista e revisore legale, ha fatto parte della commissione UNI per elaborare la norma di valutazione dell'impresa balneare secondo metodologie conformi agli standard nazionali e internazionali. Cristina Pozzi, avvocato e professoressa di diritto comunitario dei trasporti all'Università di Parma, è stata membro del comitato per la riforma delle concessioni demaniali marittime a uso turistico ricreativo istituito presso il Mipaaft nel 2018. Di prossima pubblicazione è un volume firmato dai due autori, relativo al demanio marittimo e agli stabilimenti balneari.
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    Enzo Consalvo says:

    Sono un dipendente pubblico e mi interesso di demanio marittimo portuale. Spunti interessanti li ho tratti dall articolo che avete pubblicato. In particolare sulle modalità di applicazione del canone che avete sottolineato., che meriterebbero un ulteriore approfondimento. Buon pomeriggio
    Enzo consalvo

  2. Avatar

    Il.canone come gli altri costi di gestione sono tutti detraibili in quanto costi gestionali. La giustizia amministrativa giudica il singolo caso nel disapplicare la normativa nazionale confligente con quella europea. Il.legittimo affidamento per concorde giurisprudenza è stato.negato nel caso di stabilimento balneare. Quello su cui convengo è l’incertezza in cui i balneari versano nella gestione imprenditoriale, basta un.geometra del comune che.disapplica lanormativa nazionale e l’imprenditore inizia un calvario e spese per avvocati ricorsi.e tanto altro.

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