Norme e sentenze

“La proroga delle concessioni balneari è corretta e tutela il legittimo affidamento”

Lo afferma una recente sentenza del tribunale di Venezia, che contiene molti profili innovativi in materia di demanio marittimo

di Piero Bellandi e Cristina Pozzi

Con la sentenza n. 635/2020 dell’8 aprile 2020 del Tribunale di Venezia il giudice civile, competente in materia di determinazione dei canoni, torna ad affrontare il tema delle concessioni demaniali a uso turistico-ricreativo con una pronuncia di matrice evolutiva, spingendosi verso principi innovativi e di notevole rilevanza sul tema. I due argomenti più significativi della sentenza possono essere rintracciati nel focus sulla visione imprenditoriale del concessionario, con riferimento agli investimenti aziendali e alla durata dell’autorizzazione (il legittimo affidamento), in rapporto ai provvedimenti normativi che hanno inciso sulle decisioni aziendali e nell’inquadramento dell’attività svolta, in particolare nel rapporto tra bene concesso e autorizzazione.

Il primo argomento viene affrontato nell’esaminare la domanda svolta, in via riconvenzionale, dall’amministrazione demaniale e avente a oggetto la richiesta di condanna della società concessionaria al pagamento di una somma pari al triplo del canone a titolo di sanzione per l’occupazione sine titulo ai sensi dell’art. 8, d.l. n. 400/93, formulata sulla base della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (cause riunite C-458/14 e C-67/15, cd. “Promoimpresa”), in merito all’incompatibilità con la normativa eurounitaria del meccanismo di estensione della durata delle concessioni demaniali marittime previsto dall’ordinamento italiano (legge 145/2018). La concessione rilasciata alla società attrice, in vigore alla data di entrata in vigore del d.l. n. 194/2009, presentando una scadenza anteriore al 31 dicembre 2011 rientra, a parere del tribunale, nell’ambito di applicazione dell’art. 1 comma 18 del d.l. 194/2009, che aveva previsto la proroga fino al 31 dicembre 2012, poi posticipata al 31 dicembre 2015 nonché, ai sensi dell’art. 34 d.l. n. 221/2012, conv. nella legge n. 294 del 2012, al 31 dicembre 2020.

Il tribunale, ben cogliendo la differenza tra una proroga ex lege e un provvedimento adottato nelle more di una complessiva riforma, sottolinea, condividendone quindi l’applicazione, come ai sensi dell’art. 3 septies, legge n. 160/2016, tale estensione della durata sia stata prevista «nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione europea, per garantire certezza alle situazioni giuridiche in atto e assicurare l’interesse pubblico all’ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuità, conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base all’articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25».

Il tribunale interpreta il senso della sentenza “Promoimpresa”, analizzando la natura del compendio dei beni aziendali, inserendosi nel concetto di valutazione caso per caso, che effettua, e del bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco, ossia la tutela della concorrenza e massima partecipazione, ma considerate in astratto, e il legittimo affidamento, questo concretamente inteso. E così, è corretto e va valorizzato l’affidamento, persino se illegittimo purché incolpevolmente riposto dalla società concessionaria, nella normativa statale che ha disposto l’estensione delle concessioni demaniali marittime (e la sentenza fa riferimento a quella attualmente vigente al 2033). Il punto è conforme alla recente giurisprudenza del tribunale di Genova nell’ormai noto “caso Liggia” che ha precisato che «di fronte a uno Stato che nonostante l’avvio della procedura di infrazione per la vigenza di norme in contrasto con principi di rango sovranazionale, ha adottato plurime leggi con le quali ha protratto nel tempo nell’asserita attesa di un riordino del settore l’efficacia di titoli concessori che dovrebbero ritenersi spazzati via a seguito della pubblicazione della direttiva Bolkestein, risulta rispettosa di quei principi cardine dell’ordinamento penale la scelta delle Sezioni Unite di richiamare lo Stato inadempiente alle sue responsabilità nei confronti dell’Unione europea piuttosto che scaricare sul cittadino concessionario l’obbligo di uniformarsi sua sponte».

Il secondo argomento, di non minore rilievo, è quello effettuato dal tribunale ai fini della corretta determinazione del canone di concessione dovuto dalla società attrice, cui la consulenza tecnica d’ufficio ha ritenuto applicabili i parametri Omi riferibili al settore terziario (turistico-ricreativo). Il tribunale distingue, con ragionamento di pregevole rilevanza e profondità, il termine “attività commerciale” di ispirazione civilistica, riferito a tutte le attività e imprese commerciali aventi scopo di lucro e soggette ad iscrizione nel registro delle imprese (cfr. art. 2084 c.c.), con la più circoscritta nozione di “destinazione commerciale” riferita alla tipologia immobiliare Omi. Secondo tale qualificazione non sono, infatti, necessariamente a destinazione commerciale tutti gli immobili ove si esercita una delle attività indicate dall’art. 2195 c.c., dovendosi verificare se trattasi di attività e di immobili destinati alla produzione di beni, o al commercio, o ad altre attività terziarie come nel caso in esame (richiamando anche Corte di appello di Venezia, sez. II, 12 marzo 2018, n. 580).

Alla luce di quanto puntualmente chiarito dalla giurisprudenza citata in merito alla distinzione tra attività commerciale ai sensi dell’art. 2195 c.c. e sulla base dei criteri indicati per la qualificazione dell’attività svolta secondo i parametri Omi, il tribunale ha accertato l’attività esercitata dalla concessionaria deve essere ricondotta al settore terziario-ricreativo consistendo, quanto all’utilizzo delle pertinenze demaniali, nella locazione a terzi di singole unità abitative arredate, con aggiunta della fornitura di energia elettrica, acqua e gas e di ulteriori servizi accessori; l’attività in questione risulta caratterizzata dalla stagionalità, e richiede un’organizzazione d’impresa per la gestione delle prenotazioni, l’accoglienza e l’assistenza dei turisti, gli interventi di manutenzione e riparazione dei fabbricati, e va ricondotta al novero delle attività aventi ad oggetto la gestione, in forma imprenditoriale, di una struttura ricettiva extralberghiera. Si valorizza qui, con una considerevole attività ermeneutica, l’importanza del compendio aziendale dell’impresa balneare, sottolineando – come solo può fare la prospettazione del giudice civile – che sia l’impresa autorizzata alla disponibilità del bene demaniale il punto di vista principale e non più la mera rendita di questo, spostando l’attenzione verso il più elevato concetto di formazione della ricchezza che solo attraverso un’impresa può determinarsi.

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Piero Bellandi

Piero Bellandi

Dottore commercialista e revisore legale, ha fatto parte della commissione UNI per elaborare la norma di valutazione dell'impresa balneare secondo metodologie conformi agli standard nazionali e internazionali.
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