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Spiagge a gara dal 2023 con indennizzi, la riforma di Draghi: il testo integrale

La bozza del provvedimento approvato ieri sera in consiglio dei ministri apre alla riassegnazione pubblica delle concessioni balneari col riconoscimento del valore aziendale per i precedenti titolari.

Le concessioni degli stabilimenti balneari e degli ormeggi turistici dovranno essere riassegnate entro il 2023 attraverso delle gare pubbliche, prevedendo degli indennizzi per i precedenti titolari a carico dei nuovi gestori, che riconoscano sia il valore aziendale che gli investimenti non ancora ammortizzati. È quanto prevede la bozza di legge licenziata ieri sera all’unanimità dal consiglio dei ministri, riunitosi apposta per discutere la riforma complessiva del demanio marittimo dopo settimane di confronti con le associazioni di categoria e con le forze di maggioranza. Il testo del provvedimento, pubblicato da Mondo Balneare, rappresenta una svolta epocale per la gestione dei 7500 chilometri di costa italiana, introducendo «l’affidamento delle concessioni sulla base di procedure selettive nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità» e precisando che i futuri bandi dovranno tenere «adeguata considerazione degli investimenti, del valore aziendale dell’impresa e dei beni materiali e immateriali, della professionalità acquisita, anche in riferimento alla gestione di strutture ricreative titolari di concessioni demaniali al momento della data di entrata in vigore della presente legge, nonché della valorizzazione di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori, della protezione dell’ambiente e della salvaguardia del patrimonio culturale». In sostanza, le riassegnazioni tramite evidenza pubblica dovranno privilegiare gli imprenditori con esperienza nel settore e in caso di perdita dell’azienda, al precedente gestore verrà corrisposto un adeguato indennizzo.

Le ragioni della riforma

Il testo elaborato dal governo Draghi è un emendamento al decreto sulla concorrenza di imminente discussione in parlamento, e rappresenta per ora solo una serie di linee guida da attuare entro i prossimi sei mesi con un’ulteriore legge-delega. La proposta approvata in consiglio dei ministri recepisce in toto le disposizioni del Consiglio di Stato che lo scorso novembre ha annullato la proroga delle concessioni demaniali marittime al 2033 disposta dalla legge 145/2018, ritenendola in contrasto col diritto europeo che proibisce le proroghe automatiche sulle concessioni di beni pubblici al medesimo titolare. Nella stessa pronuncia Palazzo Spada ha anche imposto la riassegnazione dei titoli entro il 31 dicembre 2023, e oltre a ciò, a mettere fretta al governo Draghi c’è anche la procedura di infrazione che Bruxelles starebbe per recapitare all’Italia per dare seguito alla lettera di messa in mora di dicembre 2020, in quanto le estensioni automatiche delle concessioni avvenute negli ultimi dieci anni sono giudicate in contrasto con la direttiva europea Bolkestein del 2006 sulla liberalizzazione dei servizi. Dall’altra parte della barricata, però, ci sono i titolari di stabilimenti balneari che nonostante insistano su suolo pubblico sono imprese private a tutti gli effetti, che finora hanno investito sulla base di un contratto con lo Stato che per legge prevedeva prima il rinnovo automatico della concessione (con la legge 88/2001 poi abrogata per uscire da una precedente infrazione europea) e poi una serie di proroghe delle quali l’ultima – quella fino al 2033 – annullata da un giorno all’altro dal massimo organo di giustizia amministrativa, ma che nel frattempo aveva garantito un orizzonte temporale di quindici anni sul quale si erano basati dei legittimi investimenti.

Per risolvere la complessa impasse, che si trascina da oltre un decennio, la bozza di riforma del governo Draghi esordisce stabilendo che le attuali concessioni «continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023 se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi» disposti dalla legge 145/2018 e dalla successiva 104/2020 che ha ulteriormente rafforzato l’estensione al 2033. Inoltre, il ddl precisa che fino a tale data «l’occupazione dello spazio demaniale connessa alle concessioni e ai rapporti non è abusiva»: questo per evitare che alcune zelanti procure o amministrazioni comunali, basandosi sulla recente sentenza del Consiglio di Stato, procedano con gli immediati sequestri e riassegnazioni delle concessioni come già avvenuto nel noto caso dei Bagni Liggia di Genova. Ciò non toglie che le concessioni dovranno essere comunque riassegnate tramite bandi pubblici entro il prossimo anno, e in questo la proposta del governo Draghi è piuttosto esplicita: «Il governo, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, è delegato ad adottare […] uno o più decreti legislativi volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali, per finalità turistico-ricreative, nonché la disciplina in materia di concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, ivi inclusi i punti d’ormeggio», che preveda «l’affidamento delle concessioni sulla base di procedure selettive nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità».

Come saranno le gare delle concessioni balneari

La definizione delle procedure pubbliche per l’affidamento delle concessioni, prosegue il testo, andrà decisa sulla base di «requisiti di ammissione che favoriscano la massima partecipazione di imprese, anche di piccole dimensioni, e di enti del terzo settore», nonché di una «adeguata considerazione, ai fini della scelta del concessionario, del rapporto tra tariffe proposte e della qualità e delle condizioni del servizio offerto agli utenti, alla luce del programma di interventi indicati dall’offerente per migliorare l’accessibilità e la fruibilità del demanio, anche da parte dei soggetti con disabilità, e della idoneità di tali interventi ad assicurare il minimo impatto sul paesaggio, sull’ambiente e sull’ecosistema, con preferenza del programma di interventi che preveda attrezzature non fisse e completamente amovibili». Ancora, in fase di gara ai fini della scelta del concessionario bisognerà tenere conto della «facoltà di valorizzare il bene» nonché «dell’esperienza tecnica e professionale già acquisita in relazione all’attività oggetto di concessione o ad analoghe attività di gestione di beni pubblici, anche in riferimento alla gestione di strutture ricreative titolari di concessioni demaniali al momento della data di entrata in vigore della presente legge, secondo criteri di proporzionalità e di adeguatezza e, comunque, in maniera tale da non precludere l’accesso al settore di nuovi operatori». I bandi dovranno altresì privilegiare «la posizione dei soggetti che, nei cinque anni antecedenti l’avvio della procedura selettiva, hanno utilizzato la concessione quale prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare».

Gli indennizzi per i precedenti gestori

Per gli attuali titolari di stabilimenti, precisa il testo, in sede di affidamento della concessione andrà prevista «adeguata considerazione degli investimenti, del valore aziendale dell’impresa e dei beni materiali e immateriali, della professionalità acquisita, anche in riferimento alla gestione di strutture ricreative titolari di concessioni demaniali al momento della data di entrata in vigore della presente legge, nonché della valorizzazione di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori, della protezione dell’ambiente e della salvaguardia del patrimonio culturale». Nello specifico, la riforma dovrà dunque occuparsi della «definizione di criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente, posto a carico del concessionario subentrante, dell’eventuale incolpevole del mancato ammortamento degli investimenti realizzati nel corso del rapporto concessorio e autorizzati dall’ente concedente e dell’eventuale incolpevole della perdita dell’avviamento connesso ad attività commerciali o di interesse turistico».

Canoni balneari destinati alla difesa delle coste

La riforma proposta dal governo Draghi introduce anche altri aspetti non secondari per il settore, come il rispetto di un «adeguato equilibrio tra le aree demaniali in concessione e le aree libere o libere attrezzate» e la «definizione di una quota del canone annuo concessorio da riservare all’ente concedente e da destinare a interventi di difesa delle coste e di miglioramento della fruibilità delle aree demaniali libere». Per quanto riguarda la durata delle nuove concessioni assegnate tramite gara, questa molto vagamente «dovrà coprire un periodo non superiore a quanto necessario, per garantire al concessionario l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti autorizzati dall’ente concedente in sede di assegnazione della concessione, e comunque da determinarsi in ragione dell’entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare con divieto espresso di proroghe e rinnovi anche automatici». Infine, l’esecutivo propone di abolire i commi dal 675 al 683 dell’articolo 1 della legge 145/2018, che ha disposto l’estensione delle concessioni al 2033 e introdotto le linee guida per il riordino del settore prima di essere in parte invalidata dal Consiglio di Stato.

Il commento

Al momento, la proposta del governo Draghi è solo una bozza di legge-delega che si limita a tracciare delle generiche linee guida sulle procedure per l’imminente riassegnazione delle concessioni. Ciò significa che, se sarà approvato in via definitiva, il provvedimento dovrà essere seguito da una successiva norma organica di competenza del parlamento, che a sua volta dovrà lasciare ampi margini di manovra a Regioni e Comuni, dal momento che le concessioni demaniali marittime hanno peculiarità molto diverse di località in località. Dunque, per quanto riguarda gli aspetti più determinanti della questione come i requisiti delle gare pubbliche e i criteri matematici per calcolare gli indennizzi, la partita è ancora molto aperta. Allo stesso tempo però, la giurisprudenza italiana ed europea accumulatasi negli ultimi anni ha già tracciato una strada che non permetterà grandi margini di manovra rispetto a quanto scritto nel disegno di legge appena approvato. Che significa che le evidenze pubbliche non potranno più essere evitate.

Il testo della riforma

N.B. Nella frenetica giornata di ieri sono circolate diverse versioni della bozza di riforma, che nel corso del consiglio dei ministri ha subito svariate modifiche. In base alle informazioni in nostro possesso, provenienti da autorevoli fonti interne a Palazzo Chigi, il documento pubblicato qui sopra è quello più aggiornato e approvato in via definitiva dal consiglio dei ministri. Il pdf contiene anche le parti cancellate e/o modificate rispetto alle versioni precedenti.

© Riproduzione Riservata

Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle spiagge. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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