Norme e sentenze

Concessioni balneari, per la Corte Ue partita chiusa per ulteriori proroghe

Un'analisi giuridica della sentenza del 20 aprile scorso, che si inserisce in una vicenda normativa particolarmente turbolenta

La Corte di giustizia europea, con la sentenza del 20 aprile 2023 resa nella causa C-348/22, ha definitivamente chiuso ogni partita possibile in tema di proroghe delle concessioni demaniali marittime. «Le concessioni di occupazioni delle spiagge italiane non possono essere rinnovate automaticamente, ma devono essere oggetto di una procedura di selezione imparziale e trasparente»: così riporta infatti il comunicato stampa di accompagnamento alla sentenza qui in commento. Dunque, all’esito della disamina delle questioni pregiudiziali formulate in sede di rinvio dal Tar Puglia, la Corte di giustizia ha affermato che i giudici nazionali e le autorità amministrative, comprese quelle comunali, debbano applicare le norme pertinenti di diritto dell’Unione, disapplicando le disposizioni di diritto nazionale non conformi alle stesse.

Prima di analizzare la pronuncia della Corte Ue, appare tuttavia doverosa una premessa. Dal rinvio pregiudiziale disposto dal Tar Lecce al pronunciamento della Corte di giustizia, la vicenda normativa delle concessioni demaniali, nel nostro ordinamento, è stata infatti particolarmente florida. A soli tre mesi di distanza dal rinvio pregiudiziale disposto dal Tar Lecce, il legislatore italiano, messo anche alle strette dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato con le ormai note sentenze n. 17 e 18 del 2021, ha adottato la legge 5 agosto 2022 n. 118, entrata in vigore il 27 agosto 2022, con la quale legislatore, raccogliendo l’invito della plenaria, ha individuato il termine ultimo di validità delle concessioni vigenti al 31 dicembre 2023. Tuttavia, il sistema di riforma introdotto dalla legge sulla concorrenza, apparentemente improntato all’accelerazione, è stato parzialmente frenato dal decreto milleproroghe (d.l. 29 dicembre 2022 n. 198, convertito in legge 24 febbraio 2023 n. 14), che ha previsto un generale differimento dei termini inizialmente previsti per l’attuazione della riforma delle concessioni demaniali in chiave concorrenziale, prorogando di fatto di un altro anno le concessioni in essere che avrebbero dovuto cessare al 31 dicembre 2023.

Se da un lato, però, il legislatore italiano, con il decreto milleproroghe, ha voluto concedere maggiore tempo al governo per dare attuazione alla riforma introdotta dalla legge concorrenza, dall’altro il Consiglio di Stato si è sempre contrapposto in maniera netta a qualsiasi proroga, anche a quella introdotta dalla legge di conversione del decreto milleproroghe, ritenendola in contrasto con il diritto europeo. Emblematica, in tal senso, è stata la sentenza n. 2192 del 1° marzo 2023, con la quale, a distanza di pochi giorni dalla conversione del decreto milleproroghe, il Consiglio di Stato, pronunciandosi su un ricorso proposto dall’Autorità garante della concorrenza (Agcm) avverso una delibera di giunta comunale che aveva disposto l’estensione delle concessioni demaniali marittime fino al 2033 in base a quanto stabilito dalla legge 145/2018, ha espressamente statuito che «sulla base di quanto affermato dall’Adunanza Plenaria, con le ricordate sentenze nn. 17 e 18 del 2021, non solo i commi 682 e 683 dell’art. 1 della L. n. 145/2018, ma anche la nuova norma contenuta nell’art. 10-quater, comma 3, del D.L. 29/12/2022, n. 198, conv. in L. 24/2/2023, n. 14, che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere, si pone in frontale contrasto con la sopra richiamata disciplina di cui all’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, e va, conseguentemente, disapplicata da qualunque organo dello Stato».

La sentenza del 1° marzo 2023, che ha generato grande scalpore, non è però l’unica, in tema di concessioni demaniali, a essere stata pubblicata dopo la conversione in legge del decreto milleproroghe. Con la sentenza n. 2740 del 15 marzo 2023, infatti, la settima sezione del Consiglio di Stato, chiamata a pronunciarsi sul rigetto di un’istanza di rinnovo o proroga di una concessione di un’area boscata, ha nuovamente ribadito che alle concessioni demaniali si applica l’articolo 12 della direttiva servizi 2006/123: è l’esito del ricorso presentato da una società proprietaria di un complesso alberghiero e concessionaria dell’antistante area boscata, che ha censurato l’illegittimità dell’operato dell’amministrazione comunale che aveva rigettato l’istanza di rinnovo o proroga del titolo concessorio, perché, a parere della ricorrente, non si era tenuto conto della proroga automatica delle concessioni demaniali marittime stabilita – fino all’anno 2020 per tutte le concessioni in essere al 21 dicembre 2009 – dall’articolo 1, comma 18 del decreto legge n. 194/2009, come modificato dalla legge di conversione e dall’articolo 34-duodecies, comma 1, del decreto legge n. 179/2012.

I giudici di Palazzo Spada, nel rigettare l’appello, hanno ritenuto non applicabile la proroga del titolo concessorio invocata dal ricorrente. Si legge infatti, nella sentenza del 15 marzo scorso resa dal Consiglio di Stato, che il diniego all’istanza di rinnovo o proroga della concessione è stato correttamente opposto dall’amministrazione comunale anche alla luce della normativa europea e dei principi espressi dalle ormai note sentenze gemelle n. 17 e 18 del 2020 dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, secondo cui «se la proroga è direttamente disposta per legge ma la relativa norma che la prevede non poteva e non può essere applicata perché in contrasto con il diritto dell’Unione, ne discende che l’effetto della proroga deve considerarsi tamquam non esset». È evidente dunque che il Consiglio di Stato, anche con la citata sentenza, pur non pronunciandosi espressamente sulla disciplina della nuova proroga introdotta con il decreto milleproroghe, non ha avuto dubbi: la proroga del titolo concessorio deve essere disapplicata. I giudizi di Palazzo Spada, in sostanza, nel ribadire l’applicabilità dell’articolo 12 della direttiva servizi 2006/123 alle concessioni demaniali, hanno continuato a disapplicare la proroga del titolo concessorio, di volta in volta invocata dal concessionario uscente.

A onor del vero, all’indomani della pubblicazione della legge di conversione del milleproroghe in Gazzetta ufficiale, in molti si sono interrogati sulla compatibilità del nuovo meccanismo di proroga con il diritto dell’Unione europea e con i principi espressi dalle sentenze dell’adunanza plenaria. Tra le voci più autorevoli, il presidente della Repubblica Sergio Mattarella è stato il primo ad avere sollevato specifiche e rilevanti perplessità sulle nuove disposizioni introdotte in materia di proroghe delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative e sportive, paventando un’incompatibilità con il diritto europeo. È dunque in questo scenario normativo e giurisprudenziale, in cui l’incertezza e la confusione fanno da padrone, in un ambito, come quello delle concessioni demaniali marittime, vitale per il nostro paese, che si inseriscono le indicazioni provenienti dalla Corte di giustizia europea.

Con la pronuncia in commento è stata definitivamente messa una pietra sopra a ogni ulteriore possibilità di sostenere che sia esclusa l’applicabilità della direttiva Bolkestein al settore delle concessioni balneari. Per la Corte di giustizia, infatti, la direttiva 2006/123 è perfettamente valida, in quanto correttamente adottata con la maggioranza necessaria; la stessa, inoltre, deve applicarsi alle concessioni di occupazione del demanio marittimo anche quando non presentino un interesse transfrontaliero certo, ma meramente interno. Gli obblighi contenuti nella Bolkestein, inoltre, devono ritenersi enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso, sicché gli stessi sono immediatamente produttivi di effetti diretti. Ne consegue che l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali anticomunitarie incombe non solo in capo ai giudici, ma pure in capo alle autorità amministrative, ivi comprese quelle comunali.

Un punto importante, inoltre, è quello relativo alla valutazione della scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili: l’articolo 12 della direttiva Bolkestein, afferma la Corte Ue, deve essere interpretato nel senso che non osta a che tale valutazione avvenga combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del Comune in questione. Si tratta di una precisazione degna di nota dopo la sentenza “Promoimpresa”, nella quale invece l’accertamento sulla scarsità della risorsa era stato demandato al giudice nazionale, prescrivendo di prendere in considerazione anche il fatto che le concessioni sono rilasciate a livello comunale.

È stata invece ritenuta irricevibile, in quanto irrilevante ai fini della decisione principale, la questione pregiudiziale relativa alla compatibilità con l’articolo 12 della direttiva Bolkestein dell’articolo 49 del Codice della navigazione, che prevede l’automatica devoluzione, al termine del periodo concessorio, delle opere inamovibili realizzate sul demanio, senza che sia corrisposto alcun indennizzo. Sul punto, a ogni modo, anche la VII sezione del Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 8010 del 5 settembre 2022, ha interpellato la Corte di giustizia Ue, che dunque avrà modo di pronunciarsi.

L’esito della decisione della Corte di giustizia europea era dai più già annunciato. In effetti, in altre occasioni i giudici di Lussemburgo si erano espressi in senso negativo in merito alla compatibilità di proroghe a tempo indeterminato con il diritto unionale della concorrenza. In proposito, mette conto menzionare la statuizione della nona sezione della Corte di giustizia, risalente a poco meno di un mese fa, sulla proroga prevista dalla circolare del 9 giugno 2016 per le concessioni nel settore dei giochi d’azzardo già in vigore a tale data. Nella sentenza si legge: «Una proroga delle concessioni nel settore dei giochi d’azzardo impedisce l’apertura di tali concessioni alla concorrenza e la verifica dell’imparzialità delle procedure di aggiudicazione in questione, integrando così una disparità di trattamento, a discapito delle altre imprese situate in un altro Stato membro potenzialmente interessate a tali concessioni, che è vietata, in linea di principio, dagli articoli 49 e 56 TFUE e che, segnatamente, viola il principio generale di trasparenza nonché l’obbligo di garantire un livello di pubblicità adeguato» (CGUE, sez. IX, 16 marzo 2023, C-517/20).

A seguito del recente pronunciamento della Corte di giustizia in tema di concessioni demaniali marittime, sembra essere perciò inevitabile, oltre che indifferibile, un’inversione di rotta del governo e del parlamento. Ora più che mai è necessario un repentino intervento legislativo, con il quale venga assunta una posizione chiara in merito alla riforma delle concessioni demaniali marittime. In attesa, dunque, di conoscere le prossime indicazioni che il governo intenderà assumere, i principi espressi dalla Corte di giustizia con la decisione dello scorso 20 aprile rappresentano il faro guida per i giudici amministrativi e per le amministrazioni comunali.

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Rosamaria Berloco

Avvocato in amministrativo e civile, formatrice e co-founder di Legal Team.
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