Opinioni

“La Bolkestein non è autoesecutiva: ecco cosa deve fare il governo per riformare le concessioni balneari”

Il presidente del Tar di Lecce Antonio Pasca, autore di una storica sentenza in materia di concessioni di spiagge e diritto europeo, propone la sua soluzione per mettere fine al caos in cui si trova il demanio marittimo italiano: tutto dipenderà dalle modalità di calcolo dell'indennizzo.

«La Bolkestein non si può attuare così com’è, perciò non si può disapplicare l’estensione delle concessioni balneari fino al 2033: serve prima una legge nazionale che stabilisca regole certe per la gestione del demanio marittimo». Non ha dubbi Antonio Pasca (nella foto), presidente del tribunale amministrativo di Lecce che la scorsa settimana ha firmato una storica sentenza in materia di concessioni di spiaggia. Nelle sue motivazioni Pasca è riuscito, come mai nessun altro giudice aveva fatto, a mettere ordine nel caos che contraddistingue la normativa italiana sul demanio marittimo: in breve la sentenza (che è utile leggere per intero, per coglierla nella sua completezza e raffinatezza), pur senza negare che l’estensione al 2033 si porrebbe in contrasto con il diritto europeo in assenza di un riordino complessivo del settore, ha affermato che i funzionari comunali non hanno il potere di disapplicare la norma, mettendo così fine all’incertezza delle tante amministrazioni locali che si stavano rifiutando di estendere le concessioni al 2033. Tuttavia, pochi giorni dopo la pronuncia è arrivata la notizia della procedura di infrazione europea contro l’Italia, che ha ulteriormente complicato la questione. Ma Pasca, in una lunga intervista concessa a Mondo Balneare, ha le idee chiare su come è possibile risolvere questa ingarbugliata matassa: secondo il giudice, tutta la partita si gioca sui criteri con cui si stabiliranno le modalità di indennizzo per i concessionari uscenti, da cui dipenderà il proseguimento dei bravi imprenditori balneari e il ricambio di quelli che invece finora hanno gestito male le spiagge.

Giudice Pasca, come si spiega lo scalpore suscitato dalla sua sentenza?

«Ne sono meravigliato. Ho solo affermato ciò che dice la legge: un funzionario comunale deve rispettare la legge dello Stato; solo il giudice ha il potere di disapplicazione di una norma».

Con la procedura di infrazione avviata due giorni fa, la Commissione europea ha contestato all’Italia l’estensione delle concessioni balneari al 2033. Questo darà un’ulteriore giustificazione alle amministrazioni locali che ancora non hanno applicato la norma?

«Occorre dare una lettura approfondita di ciò che ha affermato la Commissione e, prima ancora, di quanto ha stabilito la Corte di giustizia europea con la sentenza “Promoimpresa” del 14 luglio 2016. È vero, infatti, che lo Stato in tutte le sue articolazioni (comprese le amministrazioni comunali) deve rispettare il diritto unionale, che è di rango superiore rispetto a quello nazionale; tuttavia questa considerazione riguarda solo le direttive autoesecutive, ovvero quelle direttive che diventano automaticamente legge, senza se e senza ma, una volta trascorso un termine concesso allo Stato per adeguarsi. La Bolkestein non è affatto una direttiva autoesecutiva, in quanto rappresenta solo una serie di obiettivi generali, implicando l’esistenza di una norma che ne disciplini la fattispecie e lasciando ai singoli Stati membri la libertà di determinare le modalità di attuazione di tali obiettivi.
Un funzionario o dirigente comunale non può disapplicare una norma, se non esiste un’altra norma da applicare al suo posto. E in questo momento, per quanto riguarda le concessioni balneari, disapplicare le norme che hanno disposto l’estensione della durata fino al 2033 significa applicare il nulla. Non è pensabile disapplicare la 145/2018 e “applicare la Bolkestein”, come chiedono in modo superficiale alcuni politici, giornalisti e parte dell’opinione pubblica».

Tuttavia, alcuni Comuni italiani stanno andando avanti per questa strada: a Lecce, per esempio, si è deciso di non estendere le concessioni fino al 2033, proponendo una “proroga tecnica” di tre anni per poter predisporre i bandi…

«L’attuale caos proviene proprio dalla mancanza di una legge nazionale, ma sfido qualsiasi funzionario comunale a dare attuazione a una direttiva europea come la Bolkestein, che purtroppo o per fortuna, non è applicabile così com’è. Alcuni dirigenti locali pensano di poter istituire le gare sulle concessioni balneari, ma non è così: si troverebbero in un ginepraio di questioni irrisolte da cui non uscirebbero vivi. Per poter istituire le gare, occorre prima che il governo italiano approvi una norma nazionale per stabilire che tipo di procedure devono essere fatte, quali sono i criteri per scegliere i futuri concessionari, come si compongono le commissioni valutatrici, eccetera. Non da ultimo, occorrerà stabilire gli indennizzi per gli imprenditori uscenti. Gli attuali concessionari, avendo avuto una porzione di demanio che in precedenza produceva reddito zero, e avendovi realizzato aziende che hanno prodotto ricchezza attraverso strutture legittimamente realizzate e creato dei beni produttivi con una certa redditualità, hanno evidentemente diritto a un indennizzo».

Il modo in cui stabilire i criteri per il calcolo dell’indennizzo è forse il tema più complesso, in tutta la vicenda del riordino del demanio marittimo. Qual è la sua idea in merito?

«L’indennizzo che spetta al concessionario uscente, a carico del concessionario subentrante, andrebbe inserito nel bando per ciascun singolo stabilimento balneare, con un importo preciso che va calcolato secondo una legge nazionale corredata di allegati tecnici attuativi. Proprio in base a come si stabilirà l’indennizzo, è possibile effettuare un’applicazione intelligente della Bolkestein, che consenta di premiare gli imprenditori che hanno lavorato bene, facendoli continuare a condurre la loro impresa, e al contempo di fare spazio a nuovi concessionari al posto dei “cattivi” balneari».

Cosa intende, in concreto?

«Si potrebbe stabilire una griglia esatta su cui basare le attività istruttorie, suddividendo le fasce costiere a seconda delle medie reddituali individuate tramite accurate ricognizioni, poiché è evidente che uno stabilimento di Riccione o Gallipoli abbia più valore rispetto a un lido situato in una spiaggia sperduta. A quel punto si potrà stabilire se il reddito prodotto dal singolo stabilimento è al di sopra o al di sotto della media della fascia costiera in cui si trova. Questo elemento reddituale andrà combinato con il livello occupazionale dell’impresa e con il valore venale della struttura: se il fatturato di uno stabilimento fosse molto al di sotto del reddito medio della sua fascia costiera, oppure se i suoi dipendenti fossero in numero molto inferiore rispetto agli altri lidi della stessa località, si aprirebbe l’ipotesi di nero e questo andrebbe a penalizzare il valore dell’impresa indicato nell’indennizzo. Inoltre, dovrebbero essere guardati anche altri importanti elementi, come il non avere mai commesso abusi edilizi sul demanio, avere sempre pagato il canone e le imposte con regolarità, avere creato servizi aggiuntivi come il salvamento e l’accesso ai disabili. Tutti questi fattori andrebbero a costituire una sorta di rating, in base a un meccanismo nazionale assolutamente rigido e fissato da un allegato tecnico, che potrà incidere sull’importo dell’indennizzo: per esempio, se uno stabilimento avrà un valore venale di 200 mila euro, grazie alle premialità potrebbe raggiungere un indennizzo di 500 mila euro, mentre in caso di elementi negativi potrebbe avere un indennizzo di 100 mila euro. Ora, è evidente che mettere a evidenza pubblica per 500 mila euro uno stabilimento che vale solo 200 mila euro scoraggerebbe eventuali interessati e aiuterebbe il bravo imprenditore a continuare, mentre metterlo a 120 mila solleciterebbe l’offerta di più soggetti, penalizzando il cattivo imprenditore».

Tuttavia, questo meccanismo non eviterebbe che alle gare si presentino multinazionali con grande potere d’acquisto, le quali andrebbero a monopolizzare e standardizzare l’offerta; o ancora peggio, malavite alla ricerca di occasioni per riciclare denaro.

«Difatti, oltre ai meccanismi per il calcolo dell’indennizzo, occorre anche stabilire i requisiti di esperienza e di professionalità che devono avere i soggetti che aspirano a ottenere una concessione demaniale marittima. Proprio perché occorre tutta questa complessa attività preliminare, è impensabile che si possa lasciare la materia in mano ai singoli Comuni: ognuno gestirebbe le evidenze pubbliche a modo suo, creando figli e figliastri. È assolutamente necessaria un’accurata legge nazionale, che presupponga un’attività istruttoria preliminare e degli approfonditi allegati tecnici con griglie precise che evitino contenziosi. Solo un meccanismo del genere può favorire il ricambio dei concessionari che hanno gestito male le spiagge e al contempo tutelare i bravi imprenditori».

In attesa che arrivi questa riforma ormai non più rinviabile, cosa dovrebbe fare un funzionario comunale che ad oggi si trova a dover applicare o meno l’estensione delle concessioni al 2033?

«Trovo assurdo che i funzionari oggi si trovino tra due fuochi, esposti sia alle possibili denunce e richieste di risarcimento da parte dei concessionari che non si stanno vedendo riconosciuto il diritto all’estensione al 2033, sia a eventuali provvedimenti dei giudici che potrebbero contestare l’applicazione di una norma contraria al diritto europeo. La legislazione caotica che si è determinata sul demanio marittimo ha portato ogni Comune ad agire per conto proprio: alcuni non hanno rilasciato l’estensione al 2033, altri l’hanno concessa nei modi più disparati, altri ancora l’hanno prima data e poi tolta in autotutela, e così via. Se si aggiunge il rischio di processo penale nei confronti dei funzionari che hanno applicato una legge italiana, si capisce come siamo arrivati davvero alla frutta. Solo una legge nazionale può interrompere questa confusione. Spero che la mia sentenza possa aprire una seria riflessione sul tema, e spero anche che venga impugnata, in modo che si possano presentare nero su bianco degli argomenti concreti contro la mia tesi. Nel frattempo, un buon modello per i funzionari che ancora non hanno applicato la 145/2018 potrebbe essere quello del Comune di Otranto, il quale ha rilasciato l’estensione al 2033 con una clausola di risoluzione del rapporto nel caso in cui dovesse intervenire una norma nazionale, ovviamente con un’adeguata moratoria».

© Riproduzione Riservata

Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle coste. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
Seguilo sui social: