Norme e sentenze

Balneari: in attesa della Corte Ue, il Consiglio di Stato detta le regole

Prima di conoscere le sorti della riforma delle concessioni prevista dalla legge sulla concorrenza e la pronuncia della Corte di giustizia europea, la giurisprudenza applica i principi dell'adunanza plenaria.

È passato oramai un anno dalla pronuncia dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato che ha stravolto il mondo delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative. Come noto, alla sentenza dirompente di Palazzo Spada ha fatto seguito un testo legislativo – ovvero gli articoli 2-5 della “legge concorrenza” (legge 118/2022, approvata lo scorso agosto) – che ambisce a riscrivere le regole degli affidamenti delle concessioni dei beni, e che tuttavia ad oggi non ha visto ancora la luce. Allo stesso tempo, voci critiche si sono alzate contro le pronunce dell’adunanza plenaria: dando veste giuridica al coro dissonante, il Tar Lecce ha rimesso la questione dell’applicabilità o meno della direttiva Bolkestein alle concessioni balneari alla Corte di giustizia dell’Unione europea e, allo stesso tempo, le pronunce gemelle dell’adunanza plenaria sono state sottoposte al vaglio della Corte di Cassazione, che dovrà decidere se i giudici di Palazzo Spada hanno ecceduto rispetto ai loro poteri.

In un quadro attualmente tutt’altro che certo, le sentenze gemelle dell’adunanza plenaria continuano a trovare spazio nelle decisioni dei Tar e dello stesso Consiglio di Stato, fungendo spesso anche da canone interpretativo dei provvedimenti delle amministrazioni e delle norme in essere. Così, per esempio, con una recente sentenza (n. 8127/2022) il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo l’atto del Comune di Tropea che aveva respinto la domanda di proroga di una concessione demaniale in essere dal 2007, in quanto il Comune aveva in progetto la riqualificazione del porto cittadino, la cui area di interesse comprendeva anche l’area in concessione. Secondo lo stabilimento balneare appellante, infatti, l’interesse pubblico del Comune non poteva superare la proroga delle concessioni disposta automaticamente dalla legge. Il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che per l’adunanza plenaria (sentenze numero 17 e 18 del 2021), le norme italiane che prorogano (e che in futuro dovessero ancora prorogare) in modo automatico le concessioni demaniali marittime sono in contrasto con il diritto europeo e, pertanto, vanno disapplicate.

Alla luce di tali considerazioni, il collegio ha poi ritenuto che la proroga ex lege delle concessioni non preclude in ogni caso, alle amministrazioni, l’adozione di atti di riqualificazione dell’area in concessione e, dunque, l’esercizio di poteri idonei a incidere sulle concessioni in atto. A conferma di ciò, l’articolo 182, comma 2, del decreto legislativo n. 34/2020 fa espressamente salvo il potere di revoca delle concessioni che, dunque, può avvenire nei casi in cui l’interesse pubblico sopravvenuto sia preminente rispetto all’interesse privato. Il Consiglio di Stato ha così concluso per il rigetto dell’appello «in quanto la proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime non priva l’amministrazione concedente del potere di revocare in autotutela gli atti concessori in essere, per sopravvenuti motivi di interesse pubblico; nel caso di specie, risulta all’evidenza che l’esecuzione del progetto di riqualificazione del porto di Tropea non può essere ritardato o pregiudicato per l’interesse della società appellante alla prosecuzione del rapporto concessorio, prorogato ex lege, dovendo ritenersi che l’interesse della ditta concessionaria alla prosecuzione del rapporto concessorio (peraltro, per un arco temporale limitato, ossia fino al 31 dicembre 2023) abbia necessariamente carattere recessivo rispetto all’interesse pubblico relativo alla riqualificazione del patrimonio comunale demaniale e alla corretta gestione delle risorse finanziarie già stanziate per l’esecuzione dell’intervento de quo».

Larga applicazione delle sentenze gemelle del Consiglio di Stato è stata fatta anche dal Tar Lazio nella decisione n. 7906/2022, il cui giudizio era stato sospeso proprio in attesa della pronuncia dell’adunanza plenaria. In questo caso, Roma Capitale aveva indetto una procedura a evidenza pubblica per l’affidamento di alcune concessioni demaniali marittime in scadenza al 31 dicembre 2020. A tal fine, l’amministrazione aveva negato le proroghe delle concessioni richieste dagli stabilimenti uscenti, disapplicando la normativa italiana perché in contrasto con la direttiva Bolkestein. Nelle more dell’espletamento della procedura, l’amministrazione aveva concesso una sorta di “proroga tecnica” delle stesse per il periodo di tempo necessario alla conclusione della procedura di affidamento, comunque sino al 31 dicembre 2021.

Facendo applicazione dei principi espressi dall’adunanza plenaria con le sentenze 17 e 18 del 2021, il Tar Lazio ha riconosciuto la legittimità dell’operato di Roma Capitale che aveva disapplicato la normativa relativa alle proroghe automatiche perché contrastanti con il diritto dell’Unione europea e aveva proceduto a indire una procedura di gara per il rilascio delle concessioni demaniali. Tuttavia, il Tar ha ritenuto fondata la censura dello stabilimento ricorrente che aveva sostenuto la violazione dell’articolo 103, comma 2, del decreto 18/2020 – che aveva disposto che tutte le autorizzazioni, attestati, permessi, concessioni o altri atti amministrativi in scadenza entro il 31 gennaio 2020 avrebbero conservato validità ed efficacia sino a novanta giorni dopo la cessazione dello stato di emergenza da covid-19 – per cui lo stabilimento poteva legittimamente continuare a operare sino al 29 giugno 2022. Il Tar Lazio ha dunque annullato il bando di gara – che con motivi aggiunti era stato impugnato sempre dai concessionari uscenti – perché emanato in assenza dell’adozione, da parte di Roma Capitale, del Piano di utilizzazione degli arenili, che costituisce, secondo il tribunale, «l’indefettibile atto presupposto della procedura di evidenza pubblica».

Ma l’effetto della sentenza non è stato comunque completamente favorevole per lo stabilimento. Nell’annullare gli atti della procedura, infatti, il Tar ha annullato anche la proroga disposta in favore del gestore uscente nelle more dell’indizione della gara, negando altresì allo stabilimento la possibilità di avvalersi dell’estensione della durata delle concessioni previste dalla legge 145/2018 e successivamente estesa dall’articolo 182, comma 2 del decreto legge 34/2020.

Entrambe le sentenze commentate hanno applicato i principi espressi dall’adunanza plenaria ed è ragionevole ritenere che la giurisprudenza farà largo uso dei concetti in essa racchiusi. In attesa, dunque, di conoscere le pronunce della Corte di giustizia europea e della Corte di Cassazione, nonché le prossime indicazioni del governo in materia, i principi espressi dall’adunanza plenaria continuano a rappresentare un faro guida per i giudici e, di riflesso, per le amministrazioni e gli operatori di settore.

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Rosamaria Berloco

Avvocato in amministrativo e civile, formatrice e co-founder di Legal Team.
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