Norme e sentenze

Balneari, Consiglio di Stato: “Incameramento non si applica a concessioni rinnovate”

Da Palazzo Spada importanti precisazioni sull'articolo 49 del Codice della navigazione: "Vale solo all'effettiva cessazione e non alla scadenza del titolo"

L’articolo 49 del Codice della navigazione, che prevede l’incameramento dei beni al termine della concessione demaniale, è «fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti» e «dovrebbe ritenersi riferito all’effettiva cessazione e non alla mera scadenza del rapporto concessorio, in relazione all’esigenza di assicurare che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, siano nella piena disponibilità dell’ente proprietario dell’area, ai fini di una sua corretta gestione per prevalenti finalità di interesse pubblico». Pertanto, il principio dell’accessione gratuita delle strutture «non trova applicazione quando il titolo concessorio è stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione […]. Sicché le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale sono, ai sensi dell’art. 952 c.c., d’esclusiva proprietà privata superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione». Sono i punti salienti di una interessante sentenza del Consiglio di Stato, la numero 229 del 13 gennaio 2022 (presidente Carmine Volpe, estensore Oreste Mario Caputo), che di fatto conferma il legittimo affidamento e il diritto di superficie per gli attuali titolari di stabilimenti balneari. La sentenza di Palazzo Spada afferma anche la validità dei rinnovi automatici delle concessioni istituiti prima del recepimento della direttiva Bolkestein, ma con ciò non contraddice la pronuncia dell’adunanza plenaria emessa lo scorso novembre, che ha annullato la proroga delle concessioni al 2033 e imposto di riassegnarle tramite gara entro la fine del prossimo anno, come il governo sta cercando di fare con l’imminente riforma delle concessioni. Pertanto, al contrario di quanto hanno irresponsabilmente fatto credere alcuni inaffidabili blog amatoriali gestiti da balneari faziosi, purtroppo non si tratta affatto di una pronuncia che cambia le carte in tavola rispetto alla situazione attuale, anche se di certo segna qualche punto a favore per i concessionari in possesso di titoli storici.

La sentenza n. 229/2022 del Consiglio di Stato ha origine da un contenzioso tra l’Agenzia del demanio e un concessionario balneare dell’Isola del Giglio, difeso dagli avvocati Francesco Paoletti ed Ettore Nesi. Le pertinenze destinate ad attività commerciale erano state qualificate dall’Agenzia del demanio come beni acquisiti al patrimonio statale e pertanto erano passibili di subire gli elevati canoni Omi, mentre il concessionario rivendicava che si tratta manufatti di proprietà privata per diritto di superficie, appartenenti dunque alla sua società, nonché di non avere subito nessun atto di incameramento; chiedendo di conseguenza l’applicazione dei canoni tabellari. Nel primo grado di giudizio il Tar Toscana aveva dato ragione al concessionario, confermando il suo diritto di superficie e la proprietà dei beni, e l’Agenzia del demanio ha fatto ricorso al Consiglio di Stato che ha pubblicato la sentenza due giorni fa, dando nuovamente ragione al concessionario.

Questo il passaggio più significativo della pronuncia, che si rifà a una consolidata giurisprudenza: «Il principio dell’accessione gratuita, fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, dovrebbe ritenersi riferito all’effettiva cessazione e non alla mera scadenza del rapporto concessorio, in relazione all’esigenza di assicurare che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, siano nella piena disponibilità dell’ente proprietario dell’area, ai fini di una sua corretta gestione per prevalenti finalità di interesse pubblico. Esigenza che non risulta ancora attuale quando il titolo concessorio, anziché andare in scadenza o essere anzitempo revocato per l’utilizzo improprio dell’area, sia al contrario rinnovato in modo automatico e senza soluzione di continuità rispetto alla data naturale di scadenza della concessione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 settembre 2019, n. 6043). In definitiva, il principio dell’accessione gratuita di cui al ricordato art. 49 r.d. 30 marzo 1942 n. 327 non trova applicazione quando il titolo concessorio è stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del “nomen iuris”, come una piena proroga dell’originario rapporto e senza soluzione di continuità (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2017, n. 729; Id., sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1146). Sicché le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale sono, ai sensi dell’art. 952 c.c., d’esclusiva proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione: per essi non è dovuto un canone ulteriore, essendo tenuto il concessionario a corrispondere un canone commisurato alla occupazione del suolo demaniale con impianti di facile/difficile rimozione, così come previsto dall’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l.n. 296/2006».

Inoltre, il Consiglio di Stato afferma che il diritto di proprietà dei concessionari sui beni da loro realizzati sul demanio ha rilevanza costituzionale, in quanto «investita della questione relativa all’ambito applicativo dell’art. 1, comma 251, l. n. 296/2006, recante la modifica dell’art. 3 d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv. con l. 4 dicembre 1993, n. 494, fondandosi sull’orientamento giurisprudenziale qui condiviso, e fatto proprio dalla sentenza appellata, la Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 29 del 2017) ha premesso che “al fine di stabilire la proprietà statale dei beni di difficile rimozione edificati su suolo demaniale marittimo in concessione, è determinante la scadenza della concessione, essendo questo il momento in cui il bene realizzato dal concessionario acquista la qualità demaniale”».

Nella conclusione della sentenza, il giudice ricorda infine che nonostante la «inapplicabilità della direttiva Servizi ai rapporti concessori sorti anteriormente al termine di trasposizione della stessa», resta il fatto che «a seguito delle statuizioni di cui alle sentenze dell’adunanza plenaria di questo Consiglio, 9 novembre 2021, nn. 17 e 18, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano a essere efficaci sino al 31 dicembre 2023».

Positivo nei riguardi della pronuncia è il commento del presidente del Sib-Confcommercio Antonio Capacchione: «Dalle recenti sentenze del Tar del Lazio e del Consiglio di Stato arriva la conferma della fondatezza della strategia sindacale e processuale seguita dal Sib. Meritano tutela la proprietà aziendale e il legittimo affidamento dei concessionari. La VI sezione del Consiglio di Stato, nonostante abbia ribadito la scadenza delle concessioni vigenti al 31 dicembre del 2023, ha nel contempo chiarito che la Bolkestein non può essere applicata in modo automatico e generalizzato. È opportuno, quindi, impugnare per eccesso di giurisdizione davanti alla Corte di cassazione a sezioni unite, nei termini e con le formalità di rito, la sentenza dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato per spazzare via questa brutta pagina della giurisprudenza amministrativa italiana. Ed è necessaria una soluzione normativa che tuteli gli attuali concessionari e che superi la confusione creata anche da una giurisprudenza amministrativa altalenante e a tratti confusa. È indispensabile che ciò avvenga alla luce del sole, con il coinvolgimento della categoria, delle Regioni e dei Comuni».

Anche la presidente di Cna Balneari Sabina Cardinali «saluta con soddisfazione la sentenza emanata lunedì 13 gennaio in tema di concessioni demaniali marittime dalla sesta sezione del Consiglio di Stato, che ribalta quanto affermato in precedenza dallo stesso organo. Il Consiglio di Stato sancisce l’inapplicabilità della direttiva Bolkestein ai rapporti concessori sorti prima del 2010, anno in cui è stata recepita nell’ordinamento italiano tale direttiva. La sentenza conferma, quindi, il principio del legittimo affidamento da sempre sostenuto da Cna Balneari», che «chiede al governo e al parlamento di tenere conto dell’orientamento più recente del Consiglio di Stato nell’ambito della riforma del demanio marittimo, all’ordine del giorno dei lavori del tavolo tecnico istituito dall’esecutivo. E apprezza, inoltre, ogni iniziativa della politica volta a riaffermare la propria centralità nella vicenda delle concessioni demaniali marittime, come quella da ultimo promossa da Fratelli d’Italia».

Per approfondire

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Alex Giuzio

Caporedattore di Mondo Balneare, dal 2008 è giornalista specializzato in turismo, demanio marittimo, economia costiera e questioni ambientali e normative legate al mare e alle spiagge.
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  1. Claudio Galli says:

    La parte veramente importante della sentenza 290/2022 del CDS è l’affermazione della inapplicabilità della Bolkestein ai rapporti concessori sorti anteriormente al termine di trasposizione della stessa e cioè anteriormente al 28/12/2009.
    La stessa cosa è affermata anche nella sentenza 140/2022 del TAR Lazio.
    Questo già esclude dalla Bolkestein la gran parte delle concessioni.

    • Nikolaus Suck says:

      Ing. Galli no, quella non è la parte più importante, qualche commentatore ha già cercato di farla passare per tale e strumentalizzare ieri, ma stavolta è diversamente che per l’altra sentenza di inammissibilità del TAR Lazio la redazione si è andata a vedere le cose per bene e non è caduta nella tentazione. Infatti quella affermazione va contestualizzata all’interno della sentenza e della questione decisa, dove si riferisce ai rinnovi, e precisamente ai rinnovi automatici intervenuti fino a quel momento. L’Agenzia appellante contestava la contrarietà dei rinnovi automatici alla direttiva, e la sentenza ha correttamente risposto che essendo la concessione E I RINNOVI della stessa intervenuti prima della scadenza del termine per la trasposizione della direttiva (28.12.2009), questa non poteva (ancora) applicarsi. Andare oltre nei significati è arduo, e sbagliato. A conferma, il motivo non è stato ritenuto infondato, ma solo inammissibile per difetto di interesse. E la sentenza, come pure rileva correttamente l’articolo, si chiude citando e non smentendo le decisioni dell’Adunanza Plenaria, e cobfermando che in base ad esse le concessioni, tutte le concessioni senza distinzioni, sono efficaci solo fino al 31.12.2023. Il che altrimenti sarebbe contraddittorio. Ma che una singola Sezione, il cui Presidente ha pure partecipato all’udienza plenaria, abbia inteso contraddire quest’ultima, non è ne logico né credibile.
      Poi uno può sostenere quello che vuole per carità. Ma per esperienza Le posso dire che elaborare e sostenere tesi ardite e diciamo “spinte” può essere gratificante personalmente e personalmente, ma di solito non è il miglior modo per ottenere ragione davanti a giudici e istituzioni. Quando hai torto puoi dire e tentare quello che vuoi tanto è persa, ma quando hai ragione devi sapertela prendere e tenere. Saluti.

      • Claudio Galli says:

        Avv. Suck, leggo nel suo commento la seguente affermazione: “la sentenza ha correttamente risposto che essendo la concessione E I RINNOVI della stessa intervenuti prima della scadenza del termine per la trasposizione della direttiva (28.12.2009), questa non poteva (ancora) applicarsi”.
        E’ esattamente quello che sostengo io ed è anche la mia situazione; peccato che la Cassazione penale, quando è intervenuta nel mio caso, non abbia considerato questo principio.
        Altra sua affermazione: “Quando hai torto puoi dire e tentare quello che vuoi tanto è persa, ma quando hai ragione devi sapertela prendere e tenere”. Questa è bellissima: presuppone che le leggi siano ben progettate e scritte chiaramente oppure che siano almeno interpretabili in modo univoco: non è certamente il caso delle leggi sul Demanio.
        Io, che Dio mi perdoni, ragiono con una logica da Ingegnere e sono convinto che il Mondo stia in piedi in base alla stessa logica, non in base alle Leggi.
        E la mia logica mi dice che una concessione demaniale è un atto amministrativo e, come tale, dovrebbe essere materia dei TAR e dell’organo superiore ai TAR, cioè il CDS. Quindi l’aspetto penale (art. 1161 CN) dovrebbe intervenire solo dopo che la giustizia amministrativa si sia espressa. Peccato che non sia così: ogni Procura può ordinare sequestri “preventivi” prima dell’intervento della giustizia amministrativa e questi sequestri possono durare anni.
        Io, ad esempio, sono sotto sequestro da 3 anni e le mie continue richieste di fissare il processo di merito cadono nel vuoto.

  2. Capisco poco di diritto, ma leggendo i passaggi citati della sentenza mi pare dicano solo che le opere non amovibili non verranno acquisite al demanio prima della cessazione del rapporto, cioè in assenza di ulteriori rinnovi della scadenza, non prima del 1/1/2024. Non mi pare si possa dedurre altro oltre a ciò.
    Mi pare inopportuno che i rappresentanti cerchino tutele più che altro per i balneari ‘storici’ laddove è proprio tale storicità l’origine della questione.

  3. Magari fosse così , ma ho molti dubbi, soprattutto perché le affermazioni come al solito fumose del cds non chiariscono il concetto ma aprono solo uno spiraglio deduttivo. A rigor di logica chi ha avuto la concessione ante direttiva ha sicuramente basato il proprio profilo professionale e gli investimenti propri e della sua famiglia su un rapporto con lo stato che aveva una valenza duratura, il diritto di insistenza giustamente garantiva continuità e ha permesso che le spiagge siano quello che sono oggi ovvero un eccellenza imprenditoriale Italiana. Chi controbatte che le concessioni sono state sempre in scadenza è un ipocrita perché di fatto il rinnovo era una formalità. Questo certamente ha fatto sorgere un legittimo affidamento all’imprenditore che improvvisamente è stato travolto dalle regole europee post 2006. Non tutelare queste imprese ( che molto probabilmente non avrebbero fatto progetti duraturi se sapevano che prima o poi potevano essere sbattuti fuori) con il riconoscimento del loro valore aziendale , consolidato nel tempo sarebbe una vergogna aberrante. La mia opinione è sempre la stessa cambiare qualcosa che va per metterne una che non so come possa andare è follia. La concorrenza non giustifica trasformazioni di comparti economici strategici per una nazione , creando incertezza e caos e soprattutto bloccando gli investimenti. Non ho incontrato un solo imprenditore in questi giorni con la volontà di investire per la prossima stagione , questo per il settore è non uno ma cento passi indietro , ecco il biglietto da visita per i turismo nel 2022 in Italia. Da giurista comprendo come il governo negli anni sia sempre stato nella posizione scomoda di dover modificare norme giuste per cedere in materia sovranità all’Europa. Aprite gli occhi l’Italia è unica , le sue coste sono uniche, non difenderle significa rinnegare la nostra storia.

    • Caro Luigi, quanto hai detto, non fa una grinza, pare lo abbiano compreso anche i giudici, finalmente. (In verità, già da tempo, altri tribunali si erano espressi sul diritto di insistenza e di superficie, in favore dei concessionari)

  4. Nikolaus Suck says:

    Sentire che “di fatto il rinnovo era una formalità” da chi si qualifica “giurista” fa un po’ specie, ma tant’è ormai qui non mi stupisco più di nulla. Suim cuique tribuere.

  5. Teo+Romagnoli says:

    È SUPER-EVIDENTE che NESSUNO, in primis i balneari, poi i NOSTRI CARI CLIENTI NON ci guadagna da questa storia. Pensare che clienti storici trovino un nuovo gestore ogni 10 anni è follia, altrettanto pensare che in 10 anni ci si guadagni e migliori il servizio come È AVVENUTO FIN ORA ! La soluzione è che i nuovi concessionari PAGHINO, al prezzo che chiede l’uscente, gli stabilimenti senza i quali NON SI PUO LAVORARE. Praticamente si accontentano i burocrati e i concessionari che onestamente vendono ai nuovi investitori..Lo stabile è MIO e lo vendo al prezzo che mi pare. Chi lo vuole comprare (come ho fatto io ) deve pagare. L’ alternativa “GRATUITA” è sabbia nuda come ci hanno dato a noi. Così i nuovi concessionari capirebbero a loro spese cosa significa operare sul demanio con 100 mila difficoltà. Mi sembra giusto e equo.

    • Nikolaus Suck says:

      Corte Costituzionale, sentenza n. 157/2017: “La disciplina legislativa statale di riferimento, contenuta nel codice della navigazione non assegna alcun rilievo alle componenti economico-aziendali dell’impresa del concessionario uscente; le stesse realizzazioni non amovibili, se acquisite dal demanio ai sensi dell’art. 49 cod. nav., non comportano oneri destinati a gravare sul nuovo concessionario.”

  6. Anche a me Teo sembra giusto e ti prego di rispettare la tua parola portando via tutto..magari l’altro concessionario vuole fare altro o in modo diverso dal cemento per cui sono d’accordo con te..via tutto e solo sabbia ai nuovi!

    • Teo+Romagnoli says:

      Povero Dario.. secondo te il turismo si può fare sotto il sole colente?? A fianco a me c’è una spiaggia libera sporca e vuota e gli occupanti vengono a prendere le chiavi dei bagni da me o peggio vanno in mare ! Ma tu lo sai che per spostare un palo ho detto un palo e non scherzo devi avere 5 permessi ? Comune, demanio, unità di bacino, belle arti e cooperativa bagnini. Se non ti piacciono gli stabilimenti prendetela con le autorizzazioni che hanno dato quest organi e “caro mio ” ti ci vorranno minimo 2/5 anni per avere tutti i permessi… intanto il turismo balneare italiano viene tutto nel giardino di casa tua a bivaccare. Ha… tu vuoi costruire il tuo stabilimento green con i soldi del pnrr..quindi mi rubano il lavoro spendo gli ultimi soldi per buttare tutto giù e tu con i debiti dell’Europa ti fai il bagno nuovo..a casa mia è un furto ! Non staremo a guardare…

  7. Magari tutti noi balneari avessimo la volontà di farlo. Vedresti che le conseguenze sarebbero disastrose. Qui non si tratta di arredare una casa. Ora come ora ci vogliono 6 mesi per avere un auto, i prezzi delle materie prime, legno incluso, sono alle stelle, non si trova un muratore a pagarlo oro.
    Le tue sfide sanno molto di bluff, come fanno i giocatori di poker. Se ci sfidate in questo campo non saremo gli unici a scottarci e credo che almeno questo aspetto il governo l’abbia compreso.

  8. Per non parlare dei tempi biblici per l’approvazione dei progetti da parte dei vari enti. Uno su tutti la paesaggistica. E chi ha avuto a che fare con loro sa di cosa parlo.
    Il comparto sarebbe bloccato come minimo per 2/3 anni.
    Meditate gente…meditate!

  9. Luci
    Mi piace quest’ultima affermazione ” prenderemo qualche sanzione dall’Europa e chi se ne frega”
    Ovvio che ve fregate, non pagate un euro di tasse quindi eventuali sanzioni saranno pagate dai soliti coglioni mentre voi figli del sole continuate ad arricchirvi sulle spalle degli altri.
    Complimenti … ma credo che i tempi siano maturi, pacchia finita, ci saranno delle belle sorprese a breve.
    Tanti saluti ai figli del sole / Luci

    • Nikolaus Suck says:

      Chi se ne importa delle tasse, pure laddove le pagano, perché le conseguenze di un favore fatto a loro dovrebbero gravare su tutti?

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