L’articolo 49 del Codice della navigazione, che prevede l’incameramento dei beni al termine della concessione demaniale, è «fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti» e «dovrebbe ritenersi riferito all’effettiva cessazione e non alla mera scadenza del rapporto concessorio, in relazione all’esigenza di assicurare che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, siano nella piena disponibilità dell’ente proprietario dell’area, ai fini di una sua corretta gestione per prevalenti finalità di interesse pubblico». Pertanto, il principio dell’accessione gratuita delle strutture «non trova applicazione quando il titolo concessorio è stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione […]. Sicché le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale sono, ai sensi dell’art. 952 c.c., d’esclusiva proprietà privata superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione». Sono i punti salienti di una interessante sentenza del Consiglio di Stato, la numero 229 del 13 gennaio 2022 (presidente Carmine Volpe, estensore Oreste Mario Caputo), che di fatto conferma il legittimo affidamento e il diritto di superficie per gli attuali titolari di stabilimenti balneari. La sentenza di Palazzo Spada afferma anche la validità dei rinnovi automatici delle concessioni istituiti prima del recepimento della direttiva Bolkestein, ma con ciò non contraddice la pronuncia dell’adunanza plenaria emessa lo scorso novembre, che ha annullato la proroga delle concessioni al 2033 e imposto di riassegnarle tramite gara entro la fine del prossimo anno, come il governo sta cercando di fare con l’imminente riforma delle concessioni. Pertanto, al contrario di quanto hanno irresponsabilmente fatto credere alcuni inaffidabili blog amatoriali gestiti da balneari faziosi, purtroppo non si tratta affatto di una pronuncia che cambia le carte in tavola rispetto alla situazione attuale, anche se di certo segna qualche punto a favore per i concessionari in possesso di titoli storici.
La sentenza n. 229/2022 del Consiglio di Stato ha origine da un contenzioso tra l’Agenzia del demanio e un concessionario balneare dell’Isola del Giglio, difeso dagli avvocati Francesco Paoletti ed Ettore Nesi. Le pertinenze destinate ad attività commerciale erano state qualificate dall’Agenzia del demanio come beni acquisiti al patrimonio statale e pertanto erano passibili di subire gli elevati canoni Omi, mentre il concessionario rivendicava che si tratta manufatti di proprietà privata per diritto di superficie, appartenenti dunque alla sua società, nonché di non avere subito nessun atto di incameramento; chiedendo di conseguenza l’applicazione dei canoni tabellari. Nel primo grado di giudizio il Tar Toscana aveva dato ragione al concessionario, confermando il suo diritto di superficie e la proprietà dei beni, e l’Agenzia del demanio ha fatto ricorso al Consiglio di Stato che ha pubblicato la sentenza due giorni fa, dando nuovamente ragione al concessionario.
Questo il passaggio più significativo della pronuncia, che si rifà a una consolidata giurisprudenza: «Il principio dell’accessione gratuita, fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, dovrebbe ritenersi riferito all’effettiva cessazione e non alla mera scadenza del rapporto concessorio, in relazione all’esigenza di assicurare che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, siano nella piena disponibilità dell’ente proprietario dell’area, ai fini di una sua corretta gestione per prevalenti finalità di interesse pubblico. Esigenza che non risulta ancora attuale quando il titolo concessorio, anziché andare in scadenza o essere anzitempo revocato per l’utilizzo improprio dell’area, sia al contrario rinnovato in modo automatico e senza soluzione di continuità rispetto alla data naturale di scadenza della concessione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 settembre 2019, n. 6043). In definitiva, il principio dell’accessione gratuita di cui al ricordato art. 49 r.d. 30 marzo 1942 n. 327 non trova applicazione quando il titolo concessorio è stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del “nomen iuris”, come una piena proroga dell’originario rapporto e senza soluzione di continuità (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2017, n. 729; Id., sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1146). Sicché le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale sono, ai sensi dell’art. 952 c.c., d’esclusiva proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione: per essi non è dovuto un canone ulteriore, essendo tenuto il concessionario a corrispondere un canone commisurato alla occupazione del suolo demaniale con impianti di facile/difficile rimozione, così come previsto dall’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l.n. 296/2006».
Inoltre, il Consiglio di Stato afferma che il diritto di proprietà dei concessionari sui beni da loro realizzati sul demanio ha rilevanza costituzionale, in quanto «investita della questione relativa all’ambito applicativo dell’art. 1, comma 251, l. n. 296/2006, recante la modifica dell’art. 3 d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv. con l. 4 dicembre 1993, n. 494, fondandosi sull’orientamento giurisprudenziale qui condiviso, e fatto proprio dalla sentenza appellata, la Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 29 del 2017) ha premesso che “al fine di stabilire la proprietà statale dei beni di difficile rimozione edificati su suolo demaniale marittimo in concessione, è determinante la scadenza della concessione, essendo questo il momento in cui il bene realizzato dal concessionario acquista la qualità demaniale”».
Nella conclusione della sentenza, il giudice ricorda infine che nonostante la «inapplicabilità della direttiva Servizi ai rapporti concessori sorti anteriormente al termine di trasposizione della stessa», resta il fatto che «a seguito delle statuizioni di cui alle sentenze dell’adunanza plenaria di questo Consiglio, 9 novembre 2021, nn. 17 e 18, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano a essere efficaci sino al 31 dicembre 2023».
Positivo nei riguardi della pronuncia è il commento del presidente del Sib-Confcommercio Antonio Capacchione: «Dalle recenti sentenze del Tar del Lazio e del Consiglio di Stato arriva la conferma della fondatezza della strategia sindacale e processuale seguita dal Sib. Meritano tutela la proprietà aziendale e il legittimo affidamento dei concessionari. La VI sezione del Consiglio di Stato, nonostante abbia ribadito la scadenza delle concessioni vigenti al 31 dicembre del 2023, ha nel contempo chiarito che la Bolkestein non può essere applicata in modo automatico e generalizzato. È opportuno, quindi, impugnare per eccesso di giurisdizione davanti alla Corte di cassazione a sezioni unite, nei termini e con le formalità di rito, la sentenza dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato per spazzare via questa brutta pagina della giurisprudenza amministrativa italiana. Ed è necessaria una soluzione normativa che tuteli gli attuali concessionari e che superi la confusione creata anche da una giurisprudenza amministrativa altalenante e a tratti confusa. È indispensabile che ciò avvenga alla luce del sole, con il coinvolgimento della categoria, delle Regioni e dei Comuni».
Anche la presidente di Cna Balneari Sabina Cardinali «saluta con soddisfazione la sentenza emanata lunedì 13 gennaio in tema di concessioni demaniali marittime dalla sesta sezione del Consiglio di Stato, che ribalta quanto affermato in precedenza dallo stesso organo. Il Consiglio di Stato sancisce l’inapplicabilità della direttiva Bolkestein ai rapporti concessori sorti prima del 2010, anno in cui è stata recepita nell’ordinamento italiano tale direttiva. La sentenza conferma, quindi, il principio del legittimo affidamento da sempre sostenuto da Cna Balneari», che «chiede al governo e al parlamento di tenere conto dell’orientamento più recente del Consiglio di Stato nell’ambito della riforma del demanio marittimo, all’ordine del giorno dei lavori del tavolo tecnico istituito dall’esecutivo. E apprezza, inoltre, ogni iniziativa della politica volta a riaffermare la propria centralità nella vicenda delle concessioni demaniali marittime, come quella da ultimo promossa da Fratelli d’Italia».
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