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Spiagge e concorrenza, il problema Bolkestein fa discutere i giuristi italiani

Al convegno del Tar Lecce si moltiplicano le posizioni contrarie e favorevoli, ma tutti sono d'accordo sulla necessità di una riforma.

È stato ricco di spunti il convegno di due giorni organizzato dal Tribunale amministrativo di Lecce, che lo scorso fine settimana ha riunito le massime autorità giuridiche italiane a parlare di demanio marittimo, concorrenza e paesaggio: un’iniziativa importante perché di rado accadono occasioni di questo genere, create per confrontarsi con competenza (e lasciando fuori la propaganda politica) su una materia di cui si parla da anni senza giungere a nessuna soluzione. Anche se, purtroppo, è emerso per l’ennesima volta come la soluzione alla questione balneare sia piena di ostacoli e di visioni contrapposte tra i rappresentanti della legge e gli imprenditori del settore.

Giuristi, avvocati e professori hanno affrontato svariati aspetti legati alla gestione delle spiagge, dedicando molto tempo alla questione della direttiva Bolkestein che da quindici anni tiene con il fiato sospeso gli imprenditori del settore balneare: la controversa norma europea sulla liberalizzazione dei servizi continua infatti a far discutere gli esperti di demanio marittimo, tra chi sostiene che le evidenze pubbliche delle concessioni balneari siano giuste e/o inevitabili (come il docente dell’Università Sacro Cuore di Milano Aldo Travi) e chi invece ritiene che le spiagge non debbano rientrare nella famigerata direttiva poiché si tratta di beni e non di servizi, ma anche perché le gare indiscriminate metterebbero a rischio un sistema imprenditoriale che funziona (come la professoressa dell’Università di Firenze Ginevra Cerrina Feroni). E non si capisce perché l’Italia sembri essere l’unico paese europeo a dover applicare la Bolkestein sulle spiagge, con una vera e propria disparità di trattamento (sottolineata da Mario Esposito, docente all’Università del Salento).

Ma se c’è un aspetto su cui tutti i numerosi relatori del convegno sono d’accordo, questo sta nell’urgente necessità di varare una riforma nazionale che metta ordine nella gestione del demanio marittimo italiano. Già prima della Bolkestein, infatti, la gestione delle spiagge era regolamentata dal vetusto Codice della navigazione risalente al 1942, e dopo il recepimento della direttiva, la questione si è fatta ogni giorno più complicata tra proroghe, abrogazioni e soprattutto sentenze nazionali ed europee che hanno alimentato un vero e proprio caos. Il risultato? I titolari di stabilimenti balneari italiani, inventori di un modello imprenditoriale d’eccellenza riconosciuto in tutto il mondo, si sono trovati in una situazione di incertezza sul futuro che ha impedito loro di investire negli ultimi dieci anni, e il settore da avanguardia è passato purtroppo a essere retroguardia.

A riassumere questo problema è il presidente del Consiglio di Stato Filippo Patroni Griffi, tra i relatori del convegno leccese: «L’incertezza della norma determina un aumento del contenzioso e una maggiore discrezionalità del giudice. Questa discrezionalità diventa patologica quando il giudice deve in qualche modo sostituirsi al legislatore che a monte non ha fatto una scelta chiara», dice Patroni Griffi intervistato dal Corriere salentino.

Il presidente del Consiglio di Stato giudica insufficiente quanto fatto dal precedente governo, che ha esteso le concessioni di quindici anni: «Non si può andare avanti con semplici proroghe, bisogna ridisciplinare e mettere insieme l’interesse dei concessionari che fanno degli investimenti, e quindi debbono tornare nelle loro spese e ovviamente guadagnarci, e dall’altra gli interessi degli aspiranti concessionari, cioè di chi vuole entrare in questo settore di mercato. È un vero e proprio bilanciamento di interessi, che normalmente deve fare il legislatore. Diventa anomalo se lo fa l’amministrazione o il giudice».

Ancora più radicale è il presidente Tar Lecce Antonio Pasca: «Abbiamo perso molto tempo e ci sono venti di guerra all’orizzonte, davanti a cui nemmeno i giudici possono fare molto. Il legislatore dovrebbe rimboccarsi le maniche per mettere mano a una normativa di settore che non può ridursi alle solite proroghe. Invece lo Stato italiano continua a tenere comportamenti ormai del tutto sconfessati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea e che preludono a procedure di infrazione. Eppure i giudici nazionali hanno già disapplicato la norma interna in favore di quella europea».

Giunti a questo punto, prosegue Pasca, «gli unici margini di azione sono nella valutazione dell’indennizzo in favore del concessionario uscente e nell’istituzione di meccanismi di premialità e di rating tali da non pregiudicare il libero accesso al mercato, bensì di condizionarlo – nei limiti consentiti – in favore dei bravi operatori balneari. Occorrono però una legge chiara e un’attività di ricognizione degli stabilimenti balneari caso per caso».

I commenti delle associazioni di categoria

Al netto dell’essere d’accordo o meno con le posizioni espresse dai vari relatori, le associazioni che rappresentano gli imprenditori balneari hanno riconosciuto che il convegno del Tar Lecce ha costituito «un utile momento di riflessione con pluralità di posizioni, anche contrapposte, che rafforza la convinzione sull’urgenza di una riforma organica del settore che invochiamo da tempo», come sottolinea il presidente del Sindacato italiano balneari – Confcommercio Antonio Capacchione a margine dei lavori.

Tuttavia non mancano le critiche in merito ad alcune posizioni emerse nel corso del convegno. «Purtroppo, a nostro avviso, non sono state sufficientemente esaminate le posizioni giuridiche degli attuali concessionari anche alla luce della giurisprudenza sia comunitaria sia nazionale – commenta Capacchione – e a tal proposito sarebbe stato opportuno approfondire meglio il profilo del cosiddetto legittimo affidamento invocabile dai balneari per l’abrogazione, a seguito del d.l. 30 dicembre 2009 n. 194, del loro diritto di insistenza precedentemente riconosciuto dal Codice della navigazione anche alla luce del riconoscimento esplicito datone dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea “Promoimpresa” del 14 luglio 2016. Per la giurisprudenza comunitaria la tutela del legittimo affidamento costituisce uno dei “motivi imperativi di interesse generale”, ex art. 12 c. 3 della direttiva Bolkestein, utilizzato dalla nostra giurisprudenza amministrativa per escludere l’obbligatorietà della pubblica evidenza (v. sentenza del Consiglio di Stato del 3 dicembre 2018 n. 5157 sul rinnovo del contratto di locazione dei negozi ubicati nella Galleria Vittorio Emanuele II di Milano)».

Prosegue il presidente del Sib: «Non ha avuto il giusto rilievo nemmeno la tutela della proprietà aziendale degli imprenditori balneari. Illuminante, in proposito, la sentenza della stessa Corte di giustizia Ue del 28 gennaio 2016 C-375/14 “Laezza” che ha anche chiarito il contrasto con il Trattato europeo (art. 49 e 56) di una eventuale coattiva cessione a titolo gratuito in favore dello Stato dei beni e attrezzature aziendali di un concessionario alla scadenza della concessione medesima. Rischio di pregiudizio al diritto di proprietà aziendale tutelato dalla nostra Costituzione (art. 42), dal Trattato europeo di Lisbona (art. 17) e dalla Convenzione europea per i diritti dell’uomo (art. 1 del Primo protocollo addizionale). Sarebbe stato opportuno e doveroso affrontare anche questo aspetto proprio in una Regione, come la Puglia, dove è ancora aperto il contenzioso giudiziario per Punta Perotti che ha visto la Stato italiano definitivamente condannato al pagamento di 49 milioni di euro da parte della Corte europea per i diritti dell’uomo proprio per la violazione del diritto di proprietà».

«Gli imprenditori balneari sono certi che la giustizia italiana, nel caso non auspicabile di contenzioso, saprà tutelare i loro diritti e non sarà necessario rivolgersi alle corti europee per vederseli riconosciuti», conclude Capacchione. «Al netto di queste considerazioni critiche, comunque, il convegno di Lecce ha fornito elementi di riflessione per il percorso normativo indicato nella riforma del sistema delle concessioni demaniali marittime così come disciplinato dai commi da 675 a 684 della legge 30 dicembre 2018 n. 145 che, magari, avrebbe meritato un maggiore approfondimento invece di essere frettolosamente liquidata come ennesima proroga».

Questo invece il commento di Mauro Della Valle, presidente di Federbalneari Salento: «Le numerose opinioni giuridiche scaturite dall’eccellente convegno organizzato dal Tar Lecce sono un generoso contributo agli scenari socio-economici della comunità costiera italiana. Le imprese balneari italiane ritengono che ci sia pochissimo tempo per ordinare definitivamente la materia demaniale prima di intrappolare nelle sabbie mobili trentamila famiglie italiane. La politica tutta faccia la sua parte responsabile a difendere il made in Italy balneare, altrimenti corriamo il rischio di cancellare migliaia di imprese sane, dando il comparto balneare a potenziali gruppi criminali organizzati. Ogni imprenditore balneare italiano ha generato negli ultimi 50 anni una crescita esponenziale del Pil, ogni famiglia balneare italiana è composta da brave persone fiduciarie dello Stato. Siamo da considerare come un bene culturale vivente, degno di tutela e salvaguardia. Siamo pronti con il governo, e a tutti i livelli politici, a ogni forma di dialogo senza alcun pregiudizio, senza però cancellare con colpo di spugna il valore d’impresa che ogni famiglia balneare ha creato negli anni è che la politica non ha saputo valorizzare».

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Alex Giuzio

Alex Giuzio

Caporedattore Mondo Balneare. Come giornalista si occupa di mare, coste e questioni ambientali.
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    Vergognoso e falso. In Spagna e Grecia è cosi da sempre. Solo in Italia un bene di tutti è diventato a pagamento. VERGOGNA.

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    Fabio cella says:

    Andiamo tutti alle spiagge libere così quelle private falliscono. Certo la differenza è grande…ed i turisti che arrivano da ogni dove armati di ombrelloni sedie giocattoli bambini… si arrangeranno

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    Gianfranco Cardosi says:

    Nel Convegno si è sottolineato che, purtroppo, da anni si parla del demanio marittimo, senza però giungere ad alcuna soluzione. Si legge che tutti i numerosi relatori sono d’accordo sulla urgente necessità di varare una riforma nazionale che metta ordine nella gestione del demanio marittimo italiano, non potendosi più andare avanti, come avvenuto fino ad oggi, con semplici proroghe. Perchè, allora, senza perdere altro tempo in dotte disquisizioni giuridiche sul tema, la sciando che il Giudice debba, in qualche modo, sostituirsi al legislatore che, “a monte non ha fatto una scelta chiara”, non si approva la proposta elaborata dalla Commissione Rodotà, nel 2007, volta a sostituire il regime della demanialità e della patrimonialità, con l’introduzione di una classificazione dei beni pubblici (demanio compreso) fondata sulla loro natura e funzione, modificando e integrando, in tal senso, sia il Codice Civile che il Codice della navigazione? Approvando la proposta Rodotà, corroborata da una seria indagine comparatistica condotta dalla Segreteria scientifica della Commissione, che a suo tempo verificò dettagliatamente anche i sistemi francese, tedesco, spagnolo, canadese, inglese e statunitense, si ritiene che potrebbero trovare, finalmente, una equa soluzione anche tutte le problematiche che, attualmente, risultano assillare e mantenere in uno stato di perenne incertezza operativa, purtroppo, la categoria delle imprese balneari italiane, che rappresentano un asse portante , di fondamentale importanza, per il sistema turistico italiano.

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    Elvo Alpigiani says:

    I concessionari di beni demaniali marittimi per lo svolgimento di attività turistico-ricreative, saranno sempre perdenti, se trascurano le soluzioni tecnicamente percorribili. 
 Faccio riferimento, quale esempio, alla circolare dei dirigenti della Regione Calabria, il diritto europeo citato riguarda l’art. 12, direttiva 2006/123, l’art. 49 TFUE e la sentenza della Corte UE del 14 luglio 2016. 
Vorrei rammentare quanto è scritto nella sentenza del 14 luglio 2016, in merito all’applicazione dell’art. 12 dir. 2006/123 (direttiva Bolkestein). 
 Al punto 37, la Corte specifica che l’art. 12, fa parte della sezione 1 del capo III, di tale direttiva, sezione relativa alle autorizzazioni, e riguarda il “caso specifico” in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato……. Nell’ambito della stessa sezione, l’art. 9, …… L’art. 10, ……verte sulle condizioni di rilascio di tali autorizzazioni ….. e l’art. 11 della medesima riguarda la loro durata. 
 L’art. 9,…. disciplina la possibilità per gli Stati membri di subordinare l’accesso ad una attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione.
 È lo Stato membro che decide di applicare l’art. 12 o l’art. 10. Non la Commissione UE.
 In merito all’estensione della durata delle concessioni demaniali marittime di 15 anni, il Governo italiano ha deciso, senza motivazioni ma è nella sua competenza (vedi d.l. n. 222/2016), l’applicazione dell’art. 10, invece dell’art. 12. Nella sentenza del 14 /7 /2016, la Corte UE, ai punti 43, 49 e 62, precisa che spetta al Giudice nazionale, verificare se le concessioni demaniali debbano essere oggetto di un numero limitato di autorizzazioni per via della scarsità delle risorse naturali, inoltre al punto 62: è per la mancanza di tale requisito che la Corte UE risponde con “riserva” alle questioni sollevate. 
 I Giudici nazionali, per la Costituzione, devono applicare le leggi.
 Quindi non possono verificare tale requisito. Infatti applicano le disposizioni della Commissione UE, perché su tali disposizioni il Governo nel 2010 ha chiuso la procedura di infrazione 2008/4908. 
Se sono richieste dalla Commissione UE delle motivazioni, il Governo italiano può sempre rispondere che: dopo verifica, le “autorizzazioni disponibili” per l’esercizio delle attività nell’ambito delle concessioni demaniali “non sono limitate” per via della scarsità delle risorse naturali e quindi l’articolo della direttiva 2006/123 applicato è l’art. 10. 
Con l’applicazione dell’art. 10, non ci sono più le motivazioni per i Giudici e per i Comuni, di non applicazione delle norme dello Stato italiano. 
In merito all’applicazione dell’art. 49 del Trattato TFUE, il secondo comma recita: “
la libertà di stabilimento importa l’accesso alle attività non salariate e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese e in particolare di società ai sensi dell’art. 54 TFUE, secondo comma, alle “condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini”, fatte salve le disposizioni del capo relativo ai capitali.” 
Quindi definita l’applicazione dell’art. 10 della direttiva Bolkestein, 
l’art. 49 TFUE, secondo comma, si applica alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento, condizioni che sono state applicate negli altri Stati europei. Queste sono le soluzioni tecnicamente percorribili. Questa la corretta applicazione della direttiva Bolkestein. 
 Soltanto quando saranno definite dal Governo le norme europee applicate alle autorizzazioni e alle concessioni demaniali, le rappresentanze sindacali potranno con il Governo individuare un piano di riordino del settore non più soggetto alle varie sentenze dei tribunali.


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