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Balneari, Corte Ue: “Legittimi gli espropri senza indennizzo”

I giudici europei confermano la validità della norma italiana sull'incameramento a titolo gratuito delle strutture inamovibili al termine della concessione. Ma ciò non impedisce al governo di abrogarla.

L’articolo 49 del Codice della navigazione non è in contrasto col diritto europeo. Lo ha stabilito la Corte di giustizia Ue nell’attesa sentenza che doveva esprimersi sulla controversa norma italiana in materia di espropri sul demanio marittimo. L’articolo 49, risalente al 1942, prevede che al termine della concessione balneare, tutti i beni inamovibili vengano incamerati e diventino di proprietà dello Stato a titolo gratuito, senza alcun indennizzo economico a favore dei concessionari. Grazie alle proroghe automatiche che sono state disposte negli ultimi decenni, la legge non aveva mai preoccupato i balneari; ma con l’avvicinarsi della scadenza del 31 dicembre 2024, disposta dalla legge 118/2022 del governo Draghi, la categoria ha iniziato a rivendicare l’illegittimità di tale norma e il diritto a un indennizzo economico. In particolare una società titolare di uno stabilimento balneare in Toscana, i Bagni Ausonia di Castiglioncello, aveva portato la questione fino al Consiglio di Stato, che a sua volta ha chiesto l’intervento della Corte di giustizia europea. Il verdetto è arrivato stamattina ed è negativo per la società ricorrente, in quanto dichiara la legittimità dell’articolo 49 del Codice della navigazione. Tuttavia, la decisione del tribunale di Lussemburgo non impedisce al governo di abrogare l’articolo 49 del Codice della navigazione e disciplinare gli indennizzi economici per i concessionari uscenti. La Corte Ue sottolinea infatti che spetta allo Stato membro occuparsi di questo aspetto.

Le origini del contenzioso

Le origini del contenzioso risalgono a un appello presentato dalla Società italiana imprese balneari srl (Siib), titolare dal 1928 dei Bagni Ausonia di Castiglioncello, nel Comune di Rosignano Marittimo (Livorno), difesa dall’avvocato Ettore Nesi. La Siib gestisce una serie di manufatti che si trovano sotto incameramento dal 1958 e altri edificati tra il 1964 e il 1995. Nel 2007 il Comune di Rosignano aveva riqualificato alcune di queste opere sul demanio, ritenendole di difficile rimozione e reputandole acquisite ex lege, e nel 2008 aveva comunicato alla Siib l’avvio dell’iter per l’incameramento di altri manufatti non ancora acquisiti. Tuttavia il procedimento non è mai stato concluso; anzi il Comune ha continuato a rinnovare la concessione dei Bagni Ausonia.

Nel 2014 la Siib aveva dichiarato al Comune che tutte le opere incidenti sull’area demaniale, potendo essere rimosse entro novanta giorni, erano da considerarsi di facile rimozione, ma il Comune ha respinto tale dichiarazione basandosi sul presupposto che sull’area demaniale data in concessione insistessero dei beni già acquisiti dallo Stato in base all’articolo 49 del Codice della navigazione, e di conseguenza ha rideterminato i canoni applicando i maxi valori Omi per le strutture pertinenziali. La società concessionaria dei Bagni Ausonia ha impugnato tutti gli atti del Comune dinanzi al Tar, che però ha respinto i ricorsi con sentenza n. 380 del 10 marzo 2021. La Siib ha dunque deciso di appellarsi al Consiglio di Stato, sostenendo «la contrarietà dell’effetto di incameramento delle opere difficilmente amovibili realizzate su area demaniale in corso di concessione (nell’ipotesi di rinnovo del titolo) e senza indennizzo al diritto eurounitario e, in particolare, al principio di proporzionalità delle restrizioni delle libertà fondamentali sancito dagli articoli 49 e 56 TFUE rispetto alla realizzazione degli obiettivi di interesse generale perseguiti». Con l’ordinanza n. 8010/2022 il Consiglio di Stato ha rinviato la decisione alla Corte di giustizia europea, chiedendole se l’articolo 49 del Codice della navigazione italiano – che prevede che le opere di difficile rimozione costruite sul demanio marittimo vengano automaticamente acquisite dallo Stato alla scadenza della concessione, senza alcun indennizzo per il concessionario che le ha realizzate – rappresenti una restrizione alla libertà di stabilimento sancito nell’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

La decisione della Corte Ue

Secondo i giudici della Corte Ue, l’articolo 49 del Codice della navigazione si applica «a tutti gli operatori esercenti attività nel territorio italiano» e per questo «non costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento». Tutti i concessionari balneari, spiega il tribunale di Lussemburgo, «si trovano ad affrontare la medesima preoccupazione: quella di sapere se sia economicamente sostenibile presentare la propria candidatura e sottoporre un’offerta ai fini dell’attribuzione di una concessione sapendo che, alla scadenza di quest’ultima, le opere non amovibili costruite saranno acquisite al demanio pubblico». Inoltre, «la norma non riguarda le condizioni per lo stabilimento dei concessionari autorizzati a gestire un’attività turistico-ricreativa sul demanio pubblico marittimo», prevedendo «soltanto che, alla scadenza della concessione e salvo che sia diversamente stabilito, le opere non amovibili siano incamerate immediatamente e senza compensazione finanziaria nel demanio pubblico marittimo». L’appropriazione gratuita e senza indennizzo da parte dello Stato, sottolinea ancora la Corte Ue, «costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico». Un principio che «implica» che quest’ultimo «resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione hanno carattere precario», ovvero possiedono «una durata determinata e sono revocabili». Tutti elementi che, concludono i giudici europei, «la Siib non poteva ignorare».

Cosa può fare il governo italiano

La decisione dei giudici europei si limita a dichiarare che l’articolo 49 del Codice della navigazione è compatibile con il diritto europeo, ma ciò non impedisce al governo italiano di abrogare tale norma. Se i giudici ne avessero dichiarato l’illegittimità, l’articolo 49 sarebbe stato automaticamente disapplicato. Invece hanno ritenuto che sia legittimo, dunque solo il governo italiano può cancellare la norma, mantenendo così una parte degli impegni che si era preso in campagna elettorale. Ad oggi è pendente alla Camera dei deputati una proposta di legge, presentata dai parlamentari Riccardo Zucconi e Gianluca Caramanna di Fratelli d’Italia, che propone proprio di abrogare l’articolo 49 del Codice della navigazione e disciplinare gli indennizzi ai concessionari uscenti. Incardinato lo scorso maggio, l’esame del ddl è stato più volte rinviato, in attesa di conoscere il verdetto della Corte Ue. Ma ora il testo può essere portato in aula.

La disciplina degli indennizzi ai balneari è particolarmente delicata. Da una parte, gli attuali concessionari rivendicano di essere proprietari di beni privati (sorti legittimamente su suolo pubblico) e pertanto di avere il diritto, in caso di subentro di un altro concessionario, al riconoscimento di un indennizzo economico pari all’intero valore aziendale. Dall’altra parte la direttiva Bolkestein, che impone la messa a gara delle concessioni, proibisce qualsiasi forma di vantaggio ai concessionari uscenti. L’indennizzo economico a carico del subentrante potrebbe essere ritenuto un vantaggio improprio, e per questo si tratta di un aspetto su cui legiferare con la massima attenzione, se non si vuole che la norma venga cassata dopo la sua approvazione. Il principio dell’indennizzo ai concessionari uscenti è già contenuto nella legge 118/2022 del governo Draghi, che ha disposto per la prima volta la scadenza delle concessioni e l’avvio delle gare, ma deve essere disciplinato con dei criteri nazionali attraverso un decreto attuativo, che il governo Meloni non ha mai varato. Nelle prossime settimane si vedrà dunque come l’esecutivo intende agire in questo senso, rispondendo alle esigenze non solo dei balneari, ma anche delle amministrazioni comunali che si trovano a dover scrivere i bandi di gara senza alcun indirizzo su questo importante aspetto, su cui solo il legislatore nazionale può decidere.

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle coste. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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