Opinioni

La riforma del demanio marittimo turistico-ricreativo: consigli per il legislatore

La nuova normativa non potrà prescindere dal Piano di gestione dello spazio marittimo, disciplinato a livello europeo

La stagione balneare è ormai alle porte, ma lo stato di incertezza giuridica che affligge il comparto permane e ha raggiunto picchi altissimi alla vigilia delle decisive elezioni europee. Ad avviso di chi scrive, non può più essere la giurisprudenza amministrativa – ciclicamente controversa – a dettare le regole del gioco (ed era già arduo conciliare il Codice della navigazione con la proliferazione normativa scaturita all’indomani della rivoluzione apportata dal decentramento amministrativo e dalla “regionalizzazione” della materia del turismo), e l’approccio politico sull’annosa questione dovrebbe tenere conto che il mare è una risorsa strategica per il nostro paese. Alla luce di tale inoppugnabile considerazione, il legislatore nazionale dovrebbe “costituzionalizzare” questo principio e di conseguenza partorire una normativa equilibrata, a prescindere dalle risultanze di una mappatura condivisa con Bruxelles.

Sul tema della nuova disciplina da applicare alle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, lo scrivente ravvisa la necessità di tenere conto della normativa sulla Pianificazione degli spazi marittimi di cui alla direttiva 2014/89/UE, attuata tardivamente col decreto legislativo n. 201 del 17 ottobre 2016. Il relativo Piano di gestione dello spazio marittimo, elaborato da un comitato tecnico istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, fornisce indicazioni di livello strategico e di indirizzo per ciascuna area marittima e costituisce il riferimento per altre azioni di pianificazione e per il rilascio di concessioni o autorizzazioni.

Il Piano di gestione dello spazio marittimo ha un’efficacia giuridica sovraordinata rispetto a tutti gli altri piani e programmi capaci di avere effetti sul suo medesimo ambito applicativo – non solo quelli aventi a oggetto le acque marine, ma anche quelli concernenti attività terrestri che possono avere effetti sulle acque marine – rispondendo agli obiettivi per la pianificazione dello spazio marittimo nazionale. Resta beninteso immutato il quadro delle competenze legislative e amministrative, essendo questo uno strumento di pianificazione sovraordinato, che si pone come necessario per assicurare un quadro chiaro, coerente e capace di perseguire gli obiettivi delle diverse politiche, anche nell’ottica di una cooperazione transfrontaliera.

Il carattere sovraordinato del Piano e la sua prevalenza rispetto agli altri atti pianificatori e programmatori non comporta che questi ultimi vengano meno, bensì che debbano essere in sede di prima applicazione “inglobati” nel nuovo piano, ed eventualmente modificati per garantirne l’armonizzazione con le sue previsioni. Il Piano di gestione dello spazio marittimo non sarà quindi derogabile da altri piani, programmi o provvedimenti amministrativi, essendo così idoneo a garantire chiarezza e certezza giuridica degli usi dello spazio marittimo per gli operatori economici, attraverso il coordinamento di diversi atti amministrativi aventi a oggetto attività che si svolgano in mare o che siano comunque capaci di avere un impatto sullo spazio marittimo.

L’orientamento giurisprudenziale ha considerato il Piano di gestione dello spazio marittimo uno “strumento di primo livello, sovraordinato, cioè, agli ulteriori e previgenti atti di pianificazione della gestione del “territorio marino”, il cui contenuto deve necessariamente “confluirvi” e il medesimo “rientra nella tipologia dei “superpiani” insieme al Piano di bacino, di cui all’art. 65 del d.lgs. n. 152/2006, e al Piano paesaggistico, di cui all’art. 145 del d.lgs. n. 42/2004 (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1486).

Per quanto riguarda, nello specifico, il rapporto tra Piano di gestione dello spazio marittimo e piani e programmi concernenti attività terrestri, l’ambito applicativo del primo è diverso, ma esso deve tener conto e incidere relativamente a quegli aspetti che possono produrre effetti sullo spazio marino, in presenza cioè delle interazioni terra-mare. In particolare, il legislatore nazionale chiarisce che l’ambito applicativo del Piano di gestione dello spazio marittimo è diverso da quello del Piano urbanistico (cui può essere assimilato il Piano regolatore di sistema portuale): in questi termini vanno interpretate le previsioni contenute sia nel d.lgs. n. 201/2016 sia nelle relative linee guida integrative, che hanno la premura di chiarire che la pianificazione dello spazio marittimo non si applica alla pianificazione urbana e rurale.

L’orizzonte temporale di riferimento del Piano di gestione dello spazio marittimo è il 2032, anno nel quale, al più tardi, sarà dovuto un primo aggiornamento del Piano stesso, tenendo conto ove possibile e necessario di un orizzonte temporale di più lungo periodo (anno 2050). Dunque lo strumento in questione consiste in un atto pianificatorio con contenuti di indirizzo vincolanti per le amministrazioni pubbliche, e contenuti conformativi degli interessi degli utenti e dei concessionari dell’uso dello spazio marittimo e regolativi dei relativi comportamenti. In particolare, quanto alle relazioni tra Piano e concessioni per l’occupazione o l’uso esclusivo del demanio marittimo, esso si pone come atto vincolante rispetto al loro rilascio, con la conseguente illegittimità di quelle in contrasto.

Il Piano di gestione dello spazio marittimo dovrebbe essere richiamato nella pianificazione demaniale marittima regionale di cui alla legge n. 493/1994 (laddove presente). Trattasi, senza dubbio, di uno strumento indispensabile in ordine alla disciplina del settore, anche al fine di operare dei distingui tra i diversi settori inseriti nel ramo turistico-ricreativo allineandosi alle loro peculiarità.

Con D.P.C.M. del 1° dicembre 2017 sono state approvate le linee guida contenenti gli indirizzi e i criteri per la predisposizione dei Piani di gestione dello spazio marittimo riguardanti il Mar Mediterraneo occidentale, il Mare Adriatico, il Mar Ionio, il Mar Mediterraneo centrale e il Mar Tirreno. Inoltre, è altrettanto necessario dare vita a una legislazione organica della portualità turistica evidenziando la sua strategicità per il Pil nazionale, al pari di quella commerciale. Ma su questo ci si può tornare più approfonditamente in separata sede.

In conclusione, a mio modesto avviso, non si può prescindere da questi punti fermi che, se non presi in considerazione, rendono inutile il lavoro svolto per redigere il Piano del mare.

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Alfonso Mignone

Avvocato marittimista e cultore di diritto della navigazione presso l’Università degli Studi di Salerno.
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