Norme e sentenze

Balneari, Consiglio di Stato respinge tesi scarsità risorsa e interesse transfrontaliero

Palazzo Spada continua ad annullare le sentenze controcorrente del Tar Lecce confutando una dopo l'altra le tesi a favore dei concessionari

Il Consiglio di Stato sta continuando ad annullare le svariate sentenze del Tar di Lecce che, uniche fra tutti i tribunali amministrativi italiani, tra il 2020 e il 2021 hanno confermato l’estensione delle concessioni balneari al 2033 disposta dalla legge 145/2018. I contenziosi sono precedenti alla nota pronuncia dell’adunanza plenaria che a novembre 2021 ha annullato la proroga al 2033 per tutti i concessionari: ma mentre gli altri Tar della penisola, anche prima della storica decisione di Palazzo Spada, già tendevano a disapplicare la proroga ritenendola in contrasto con la direttiva europea Bolkestein, il presidente del tribunale amministrativo di Lecce Antonio Pasca, con una serie di sentenze fuori dal coro, aveva invece deciso di confermare la scadenza al 2033, affermando che la Bolkestein non è una direttiva autoesecutiva e pertanto, in assenza di un’altra normativa nazionale, doveva restare valida la 145/2018. Tuttavia il Consiglio di Stato nelle ultime settimane sta confutando una dopo l’altra le tesi di Pasca: dopo essersi espresso lo scorso maggio su alcuni contenziosi di Lecce, dando ragione al Comune che non voleva applicare la proroga al 2033, due giorni fa lo stesso è avvenuto nella vicina località di Taviano. Con la sentenza n. 4934 del 16 giugno, infatti, la settima sezione del Consiglio di Stato ha accolto l’appello proposto dal Comune di Taviano riformando la pronuncia n. 603 del 29 aprile 2021 del Tar Lecce, che aveva accolto parzialmente il ricorso di un concessionario contro l’amministrazione che gli negava la proroga al 2033. E in questo caso Palazzo Spada è andato addirittura oltre rispetto alla precedente sentenza, pronunciandosi negativamente su argomentazioni come il legittimo affidamento, la scarsità delle risorse e l’interesse transfrontaliero, utilizzate dall’avvocato Danilo Lorenzo in difesa del concessionario salentino ma sonoramente bocciate dal massimo tribunale amministrativo.

Tra le argomentazioni sollevate dalla società concessionaria nella sua difesa, c’era l’inapplicabilità della Bolkestein al suo caso specifico, in quanto il rapporto concessorio è precedente al recepimento della direttiva e pertanto vale il principio del legittimo affidamento. Tuttavia Palazzo Spada, richiamando la sentenza della Corte di giustizia europea “Promoimpresa” del 14 luglio 2016, ha affermato come una giustificazione fondata sul principio della tutela del legittimo affidamento richieda «una valutazione caso per caso che consenta di dimostrare che il titolare dell’autorizzazione poteva legittimamente aspettarsi il rinnovo della propria autorizzazione e ha effettuato i relativi investimenti. Una siffatta giustificazione non può pertanto essere invocata validamente a sostegno di una proroga automatica istituita dal legislatore nazionale e applicata indiscriminatamente a tutte le autorizzazioni in questione».

La difesa della società concessionaria sosteneva inoltre che la spiaggia in Italia non è una risorsa naturale scarsa e che sulla specifica porzione oggetto del contenzioso non sussistesse l’interesse transfrontaliero alla luce delle ridotte dimensioni e della marginalità dell’area – elementi, questi due, previsti dalla Bolkestein per giustificare l’esclusione dalle gare – ma anche in questo caso il Consiglio di Stato ha dato torto al balneare: riprendendo le tesi espresse a novembre dall’adunanza plenaria, la settima sezione di Palazzo Spada ha infatti affermato che «le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative presentano un “interesse transfrontaliero” che rende il relativo affidamento soggetto al diritto sovranazionale. L’interesse in questione consiste nella “indiscutibile capacità attrattiva verso le imprese di altri Stati membri”, il quale trae origine dal “dato di oggettiva e comune evidenza, legata alla eccezionale capacità attrattiva che da sempre esercita il patrimonio costiero nazionale (…) per conformazione, ubicazione geografica, condizioni climatiche e vocazione turistica”. Su tale base si giustifica, dunque, l’applicazione alle concessioni del demanio marittimo per finalità turistico-ricreative delle regole della concorrenza e dell’evidenza pubblica di matrice europea, finalizzate ad aprire settori di interesse economico alla concorrenza ed a rimuovere situazioni di ostacolo all’ingresso di nuovi operatori, invece favorite da norme di proroga dei rapporti in essere». Inoltre, prosegue la sentenza 4934/2022 del Consiglio di Stato, «il bene costiero in Italia rappresenta una risorsa scarsa, poiché i dati forniti dal sistema informativo del demanio marittimo (SID) del Ministero delle Infrastrutture rivelano che “quasi il 50% delle coste sabbiose è occupato da stabilimenti balneari, con picchi che in alcune Regioni (come Liguria, Emilia-Romagna e Campania) arrivano quasi al 70%”: a ciò vanno aggiunti i fenomeni dell’erosione, dell’inquinamento e dei limiti quantitativi di costa assegnabili in concessione stabiliti in molte Regioni, “nella maggior parte dei casi” coincidenti con la percentuale già assentita».

Andando a esaminare le questioni dell’interesse transfrontaliero e della scarsità di risorsa alla specifica concessione oggetto del contenzioso, il Consiglio di Stato ha infine sottolineato che «l’adunanza plenaria ha considerato i due presupposti della scarsità della risorsa naturale e dell’interesse transfrontaliero in relazione al patrimonio costiero nazionale nella sua interezza. Per altro verso, legare l’accertamento del suddetto interesse, in sede di valutazione caso per caso, alla superficie assentita e alle dimensioni dell’azienda concessionaria (in un’ottica di esclusione delle fattispecie de minimis) comporta il rischio di un’agevole elusione della normativa eurounitaria attraverso la polverizzazione delle concessioni».

Per approfondire

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle coste. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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