Norme e sentenze

Balneari, Consiglio di Stato parla di gare su nuove concessioni

La recente sentenza 1416/2021 non riguarda la legge 145/2018

Faccio seguito all’articolo di Filippo Maria Salvo riferito alla sentenza del Consiglio di Stato n. 1416/20121, il quale ha affermato che detta statuizione giurisdizionale avrebbe smentito quanto affermato dal Tar Lecce in materia di proroga delle concessioni demaniali marittime, ai sensi della legge n. 145/2018. Preliminarmente occorre evidenziare che una corretta interpretazione delle decisioni emesse dagli organi giurisdizionali non può prescindere da una valutazione dall’oggetto della causa e delle domande su cui i giudici amministrativi sono chiamati a rispondere. Ogni commento scevro da tale corretto inquadramento appare frutto di personali forzature che non coincidono con la verità processuale e sostanziale fatta valere in ambito giudiziario. Invero, un fondamentale e basilare principio giuridico consiste nel fatto che deve esistere una esatta coincidenza tra la domanda giudiziale proposta e la decisione del giudice (per gli addetti ai lavori si chiama “principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato”), non essendo possibile che il giudice pronunci ultra petita, ovvero vada oltre quanto richiesto in ambito giurisdizionale. Ripeto, si tratta di un principio che definire elementare sarebbe eufemistico.

Premesso ciò, è necessario ricondurre la questione in termini più aderenti all’esatta portata della decisione dei giudici di Palazzo Spada. Invero, la premessa principale da cui è necessario partire consiste nel fatto che sussiste una fondamentale differenza tra le domande aventi a oggetto il rilascio di una nuova concessione demaniale marittima (che ha formato oggetto del giudizio culminato con la sentenza n. 1416/2021) dalle domande aventi a oggetto la proroga dei titoli concessori già in essere che, viceversa, è stata affrontata dal Tar Lecce in applicazione di quanto sancito dalla legge n 145/2018.

Nella richiamata sentenza n. 1416/2021 non era in discussione la proroga di un titolo concessorio già in essere, bensì la ben diversa circostanza riferita alla domanda di una nuova concessione demaniale marittima. Entrando nello specifico della questione sottoposta al vaglio del massimo giudice amministrativo, si fa presente che la controversia atteneva alla domanda proposta a un Comune salentino con la quale un cittadino aveva chiesto il rilascio di una nuova concessione per l’occupazione di uno specchio acqueo finalizzato alla realizzazione di una darsena – domanda che era stata rigettata per una serie di motivazioni, tra cui la mancata indizione di un bando di gara da parte dell’amministrazione comunale.

Necessaria premessa alla questione trattata consiste nel fatto che la legge della Regione Puglia n. 17/2015 prevede che il rilascio (e non la proroga) delle nuove concessioni demaniali (giammai di quelle già in vigore) debba avvenire all’esito di selezione del beneficiario effettuata attraverso procedura a evidenza pubblica. Viceversa, come è noto, l’articolo 18 del regolamento esecutivo al Codice della navigazione prevede che, nell’ipotesi in cui un cittadino presenti una domanda avente a oggetto il rilascio di una nuova concessione demaniale marittima, si debba avviare un procedimento amministrativo che impone la pubblicazione di detta domanda all’Albo pretorio (il cosiddetto “rende noto”) al fine di acquisire eventuali domande concorrenti e procedere all’assegnazione del bene pubblico al soggetto che fornisca migliori garanzie di ottimale utilizzazione del bene.

In altre parole, la citata legge regionale pugliese sovverte l’ordine riferito alla titolarità di impulso al procedimento in materia di rilascio delle nuove concessioni demaniali; invero, mentre in applicazione del citato articolo 18 del regolamento esecutivo del Codice della navigazione è il cittadino che aziona, su proprio impulso, il procedimento amministrativo finalizzato al rilascio del nuovo titolo concessorio attraverso la presentazione di una domanda, nel caso di quanto disposto dalla legge regionale pugliese è la pubblica amministrazione che, attraverso la pubblicazione di un bando di gara, decide se e quale area debba essere data in concessione.

Aliis verbis, nel giudizio culminato con la sentenza n. 1416/2021 del Consiglio di Stato non è stato mai posto in discussione che per il rilascio di una nuova concessione demaniale si debba procedere a una gara; bensì è stato solo evidenziato che l’iniziativa per il rilascio di un nuovo titolo concessorio possa avvenire anche a opera del privato cittadino e che il procedimento debba svolgersi secondo quanto previsto dall’articolo 18 del regolamento esecutivo al Codice della navigazione. Nel processo svoltosi innanzi al Consiglio di Stato, pertanto, si è dibattuto in merito alla legittimità della predetta legge regionale nella parte in cui viene sovvertito il diritto di procedere all’assegnazione del bene pubblico (su impulso del privato ovvero su iniziativa della pubblica amministrazione).

I giudici di Palazzo Spada, nella pronuncia n. 1416/2021, hanno sostanzialmente affermato che il rilascio delle nuove concessioni non può prescindere da una gara pubblica e che tale gara debba essere avviata su impulso della pubblica amministrazione. Possiamo, quindi, facilmente notare come sussiste una fondamentale differenza tra il concetto legato alla proroga delle concessioni demaniali previsto dalla legge n. 145/2018, dal concetto legato al rilascio di una nuova concessione demaniale.

Mi auguro che tale specificazione abbia fornito i necessari chiarimenti in merito alla vicenda, onde evitare errate speculazioni che possano fornire un’interpretazione alquanto errata dei principi fatti valere dai giudici di Palazzo Spada nella sentenza n. 1416/2021. La materia riferita alla proroga delle concessioni demaniali ex lege n. 145/2018 presenta profili ben più complessi e articolati rispetto a quella relativa al rilascio di nuovi titoli concessori e parificare le due situazioni (come accaduto nelle notizie di stampa predette) appare non solo riduttivo e fuorviante, ma a mio parere del tutto inconferente ed errato.

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Danilo Lorenzo

Danilo Lorenzo

Avvocato specializzato in diritto amministrativo
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    Nikolaus Suck says:

    Molto dotto. Ma altrettanto parziale e fuorviante. È proprio ciò che si vorrebbe introdurre e affermare con questo articolo che è totalmente assente nella sentenza: ovvero una distinzione tra rilascio e proroga e tra titoli nuovi ed esistenti.
    Al contrario, il Consiglio di Stato, partendo sì dal caso singolo ma andando oltre e dando atto di un orientamento generale, riferisce la necessità di gara e gli altri principi europei espressamente al rilascio “e variazione” di tutte le concessioni indistintamente, vi include e menziona anche quelle balneari per uso turistico ricreativo, e a pag. 9/10 lascia pochi dubbi sulla portata generale di principi e orientamento anche oltre il caso deciso. Il che tecnicamente e in punto di diritto varra e troverà conferma volta per volta solo nei singoli casi concreti certo, ma intanto un articolo che ne dia atto, perché questo ha fatto e non altro, non pare affatto errato o scorretto. Al contrario della strumentale affermazione secondo cui avrebbe affermato la smentita delle proroghe ex l. 145/18 (non ve ne è traccia, mentre è vero che si tratta di statuizione messa oggettivamente in discussione dai principi affermati), e del titolo dell’articolo (il Consiglio di Stato pur risolvendo formalmente un caso singolo di nuova concessione, sostanzialmentema anche testualmente “parla” decisamente di tutte le concessioni, nuove e vecchie).

  2. Filippo

    Veramente io ho fatto riferimento al punto 9.2. della sentenza dove si parla testualmente di PROROGHE AUTOMATICHE e pure di VARIAZIONI. Forse è il caso di rileggere la sentenza…

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    Nikolaus Suck says:

    La si può leggere e rileggere una, due o tre o più volte, e disperdersi in amene disquisizioni su thema decidendum, obiter dicta, effetti conformativi o meno e/o capi di sentenza, oppure prendere atto di come la pensa e ha detto di pensarla (e quindi presumibilmente deciderà quando chiamato a farlo) il Consiglio di Stato sulla tematica in generale, proroghe automatiche comprese. In ogni caso titolare genericamente che il Consiglio di Stato “parla di gare solo per le nuove concessioni” è, semplicemente e puramente, sbagliato.

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    Stefano bartoli says:

    Bravi siete bravi bella disquisizione…dotti studiati e forbitii…si capisce però che non avete costruito un azienda balneare nella quale investire per anni quanto possibile …spesso le concessioni erano solo aree con sabbia e una baracca …ora sono quasi tutte un eccellenza a livello mondiale .
    .livello raggiunto in anni spesso con difficoltà finanziarie burocratiche ecc

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      E soprattutto sempre dichiarando tutto fino all’ultimo centesimo, non tralasciare questi dettagli ! Una vita di sacrifici enormi, indebitamenti incerti, una vita di lavoro usurante giorno e notte senza sosta 365 giorni su 365 !

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        Se la vogliamo semplificare come fa lei, in Italia dobbiamo mandare all’asta di tutto compreso i nostri politici, che penso di poter dire senza presunzione che non sono stinchi di santi. Da come parla lei sembra che in questi anni la categoria dei balneatori sia l’unica che non abbia pagato le tasse e che sia la causa principale delle difficoltà del paese. Le assicuro che sono ormai anni che il nostro settore è uno dei più controllati e questo non lo dico io è stato fatto anche un articolo un paio di anni fa da una nota rivista nazionale (non so se si può fare il nome) che dichiarava proprio questo. E poi mi permetta di dire una cosa dando per scontato quello che dice lei, che ci tengo a ribadire ormai non e più vero da tempo, lei pensa che chi verrà dopo di noi sarà un benefattore per lo stato? Io personalmente in italia di attori ne ho visti alternarsi in tanti, in tutti gli ambiti, ma la trama del film non e mai cambiata.

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    Tutela imprese says:

    Basta tecnicismi la vera questione è preservare il lavoro. Le aste distraggono il tessuto economico e sociale di intere imprese che hanno fatto questo per tutta la vita. Non sviate il problema, i principi sono belli ma realtà è diversa , fatta di sacrifici che devono essere tutelati. I tecnicismi non calmeranno la gente, e le corti ne devono tener conto, c’è una mancanza di umanità enorme è un assenza totale dalla realtà. La politica deve farsi carico e risolvere una catastrofe sociale .

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      …la gente… mancanza di umanità… assenza totale dalla realtà… catastrofe sociale… e ancora: …dotti, studiati e forbiti… i principi sono belli, ma la realtà è un’altra.
      Verrà mai in mente che le regole sono quelle che ci consentono di vivere assieme senza farci fuori l’uno con l’altro? Quelle aziende sono state costruite con anni di sacrifici e sfruttate per anni, con rendimenti ben superiori a qualsiasi altra attività commerciale. L’orizzonte temporale era adeguatamente ampio. Se solo si pensa alla scadenza del 2009, ad oggi sono passati 12 anni e dal 2009 in poi non c’era nessuno che non sapesse che aria tirava. Anzi l’aria la si conosceva già da 2006, ma nel mentre si è voluto ignorare il problema e ci si è concentrati nel fare pressioni per spostare sempre più in là la scadenza: prima 2 anni, poi 5 anni, poi 10 anni e ora 23 anni dalla prima proroga. Chi ha goduto della concessione per tanti anni, ha sicuramente avuto una rendita considerevole pagando cifre assolutamente fuori mercato, chi l’ha venduta a cifre a 5 o 6 zeri, buon per lui, ma chi l’ha acquistata dopo il 2009 (o meglio 2006) o peggio ancora dopo il 2016, ha puntato su un risultato aleatorio, ha puntato denaro (tanto denaro) su titoli ad alto rendimento, ma ad alto (dopo il 2006) o altissimo (dopo il 2016) rischio. Né più, né meno che puntare su bond argentini.
      Oggi ci si accorge che l’infinito non esiste. Allora si piange sul latte versato del riconoscimento dell’avviamento commerciale e del valore degli immobili che transitano al demanio dello Stato. Ci si accorge troppo tardi di questi diritti, perché si puntava al diritto più grande ottenere la proprietà definitiva sul bene demaniale. E quando si scopre che tutto sta crollando, allora ci si crogiola con le parole di un TAR di periferia e si invoca la mancanza di umanità e la catastrofe sociale. Paroloni, se si pensa a Sarno, a L’Aquila o altre tragedie simili. Qui si tratta di investimenti avventati per alcuni e per la fine di un bel sogno per altri. Si parla di soldi investiti male e di strategie pessime per salvare quello che era giusto riconoscere.
      Non posso che bisimare questa condotta così miope e scellerata. La scelta della strategia del “calcio alla lattina” spostando il problema più avanti è stata sostenuta da una politica altrettanto miope e affamata di voti (a tutti i costi), mentre ciò che si doveva fare era puntare (come ha tentato la Regione Veneto) sulla “buonuscita” dei titolari di concessioni meritoriamente avviate e sapientemente gestite, perché chi lavora è giusto che abbia il suo quando finisce di lavorare. Questo avrebbe dato il giusto a chi meritava, avrebbe restituito il bene comune ai soli unici titolari (i cittadini italiani) e avrebbe aperto le porte a nuovi imprenditori. In sostanza il Demanio (con legge dello Stato, non con legge regionale) non avrebbe dovuto incamerare i beni realizzati dai bravi imprenditori, ma avrebbe dovuto compensarli per poi rimettere in gioco quel bene imprenditoriale lasciato allo Stato e sul quel bene così curato lo Stato avrebbe potuto guadagnare con i nuovi imprenditori.
      E invece no! Piangere sul latte versato ( o meglio lasciato a marcire) ora non serve più a nulla e i vari “Tutela Imprese” e altri come lui fanno solo una battaglia di retroguardia e difendono l’isoletta del Pacifico in attesa che qualcuno gli dica che la guerra è finita.

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        Tutela imprese says:

        Lei continua a non capire , gestire un bene per 40 anni significa farlo con la consapevolezza di gestire come un effettivo titolare, questo significa che ho investito tutta la mia vita in qualcosa che non ha creato lo stato ma l’imprenditore. Se lo stato o meglio l’Europa se ne è strafregato per tanti anni non può alzarsi una mattina del 2006 e dire arrivederci e grazie adesso avanti con la concorrenza. I concessionari anche post 2006 e post 2009 hanno ottenute proroghe con la convinzione non di andare via ma di legittimare la propria posizione o per lo meno in attesa che lo stato lo facesse, e lo stato ha fatto credere sempre questo , una posizione di garanzia per le imprese con proroghe ma non finalizzate alle uscite ma al riordino del demanio con una legittima garanzia per il precedente concessionario per ciò che ha fatto . Io esco se non ho lavorato bene, se ho rubato , se ho fatto qualcosa di incompatibile con la mia concessione e non se non ho fatto nulla e pagato sempre le tasse. Qua è una battaglia di civiltà e di tutela del lavoro non scherziamo .

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        Ottimo commento di Mistral sono d’accordissimo stabilimenti balneari che in due mesi guadagnano quello che un operaio o qualsiasi lavoratore dipendente impiega 5 anni, poi parlano di sacrifici ecc. E la maggior parte non è nemmeno all’altezza di gestire e curare questo bene. Ma quando finisce questa zezzenella e si rimpasta tutto facendo emergere persone,o giovani capaci?????

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          Ma Toni ma Mistral di cosa vi siete fatti? Della pessima roba usate. Ma avete mai lavorato voi? Pensate di sapere cosa guadagnamo e quanto spendiamo? Provate ad andare da un commerciante qualunque a dirgli che è l’ora che vada all’asta. Certo il bene Demanio e dei cittadini e allora va tolto a noi per darlo agli altri? Non cambia nulla. Non sarà mai dei cittadini così o preferite tutto libero ma abbandonato? Far emergere i giovani, i capaci ecc., li possiamo assumere se sono all’altezza e se lo sono ancora di più possiamo vendergli lo stabilimento……Non certo ce ne usciamo con un calcio nel di dietro dopo aver portato il turismo italiano a quello che è. Punto e stop!

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            No no si fanno le gare PUNTO E STOP LO DICIAMO NOI CITTADINI , ma cosa assumi ? Due mesi a mille euro e poi gli dai un calcio nel sedere ? Se sono all’altezza di cosa ? Di aprire e chiudere un ombrellone ? O di rastrellare la sabbia ? O di pitturare il
            Chioschetto o le cabine ? Ma viaggia va ….vedremo come andrà a finire , i giovani sicuramente faranno opposizione a questa schifezza di proroghe illegittime!!! Le spiagge sono di tutti , tutti NOI CITTADINI ITALIANI E EUROPEI

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        Ma Mistral ma Toni di cosa vi siete fatti? Della pessima roba usate. Ma avete mai lavorato voi? Pensate di sapere cosa guadagnamo e quanto spendiamo? Provate ad andare da un commerciante qualunque a dirgli che è l’ora che vada all’asta. Certo il bene Demanio e dei cittadini e allora va tolto a noi per darlo agli altri? Non cambia nulla. Non sarà mai dei cittadini così o preferite tutto libero ma abbandonato? Far emergere i giovani, i capaci ecc., li possiamo assumere se sono all’altezza e se lo sono ancora di più possiamo vendergli lo stabilimento……Non certo ce ne usciamo con un calcio nel di dietro dopo aver portato il turismo italiano a quello che è. Punto e stop!

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    Avv. Lucano says:

    cito CGUE del 2016 ( punto 56) le Autorità nazionali possano adottare soluzioni fondate sulla tutela del “legittimo affidamento” dei concessionari; tali soluzioni richiedono “una valutazione caso per caso che consenta di dimostrare che il titolare dell’autorizzazione poteva legittimamente aspettarsi il rinnovo della propria autorizzazione e ha effettuato i relativi investimenti.”
    Sulla stessa linea il Consiglio di Stato, con la nota sentenza del novembre 2019, ha precisato, nella motivazione, che “per completezza d’esame, ritiene di dovere dare conto della circostanza che la più volte citata sentenza della Corte di giustizia UE, sebbene abbia dichiarato che le disposizioni nazionali che consentono la proroga generalizzata ed automatica delle concessioni demaniali fino al 31 dicembre 2020 contrastano con l’ordinamento comunitario, ha nel contempo però precisato che una proroga di una concessione demaniale è giustificata laddove sia finalizzata a tutelare la buona fede del concessionario, ovverosia qualora questi abbia ottenuto una determinata concessione in un periodo in cui non era ancora stato dichiarato che i contratti aventi un interesse transfrontaliero certo avrebbero potuto essere soggetti a obblighi di trasparenza”.
    Ma veramente volete far credere che ne la corte Europea, ne il Consiglio di Stato si sono posti il problema del legittimo affidamento e degli investimenti. Impossibile togliere una concessione ante 2006, non per la sussistenza dei principi, ma per la facile dimostrazione che questi imprenditori hanno sicuramente investito negli anni, altrimenti non avrebbero in nessun modo retto l’impatto sul mercato.

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      Infatti il diritto riconosce i finanziamenti avvenuti prima del 2009 per prorogare la durata delle concessioni ma non è intelligente indebitarsi ora sperando che il mutuo sia legittimi la proroga…tanto comunque i balneari duri lo faranno comunque

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        Avv. Lucano says:

        Concorderà con me che anche la sentenza della corte di Giustizia del 2006 lascia ampio margine ad una normativa di recepimento ( che manca ed è evidente, quindi per me la direttiva non essendo dettagliata non può essere esecutiva, discorso giuridico troppo fine per essere applicato da una certa magistratura miope e superficiale ) che tenga conto della legittima aspettativa dei concessionari. Adesso, fugando ogni dubbio sul fatto che non può esserci una eterogenea applicazione dell’estensione al 2033 da parte degli enti locali ( chi non lo fa è solo per il rischio di eventuali responsabilità civili e penali dei funzionari, a mio avviso superate dopo tar lecce ma prive di fondamento già in precedenza) , lo stato deve con urgenza emanare un decreto attuativo che con forza metta al riparo i funzionari e le estensioni e detti un agenda di riordino che tenga conto del legittimo affidamento, o non ne uscirà mai. L’aspettativa di un attività duratura negli anni non solo c’è , ma è suffragata dai fatti, dalle proroghe e dai rinnovi perpetrati dallo stato con leggi attualmente in vigore e mai abrogate, leggi approvate nonostante l’indirizzo europeo opposto, questo vorrà pur dire qualcosa? semplice ricerca del consenso elettorale? non credo, il problema è piu complesso e riguarda il lavoro. Se la direttiva servizi è sistematicamente non applicata da oltre 20 nazioni in tantissime materie c’è un motivo, hanno un grosso problema in europa quello di voler dettare normative uniformi in paesi con storie e territori differenti, es. il turismo in italia non è paragonabile a quello olandese. Non voglio poi dilungarmi sulla estensione in altri paesi europei ( Spagna , Portogallo) e sulla evidente mancata applicazione della stessa direttiva, semplicemente quelli hanno una classe politica più capace che con chiarezza è stata in grado di spiegare le necessità del comparto e la sua gestione degli anni, noi ci arriveremo ma con fatica.

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    Avv. Lucano says:

    Aggiungo qualcuno deve spiegarlo AGCM , altrimenti colgono volutamente solo una parte del problema, e in tal caso la scelta non sembra pendere per l’equità.

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    Non posso non fare i complimenti all’avv. DANILO LORENZO per aver finalmente chiarito in maniera inequivocabile la situazione che altri incomprensibilmente fanno fatica a comprendere, nonostante l’evidente tentativo di furto dei “pro bandi”, anche l’avv ROMANO e l’avv LUCANO meritano un un grande applauso, a questi tre avvocati, mi affiderei volentieri anche per qualsiasi altra circostanza (non necessariamente riguardanti le concessioni balneari) in quanto, è più che evidente l’alto livello di preparazione professionale. Non potrei dire altrettanto di Filippo Maria, Suck e Mistral, i quali, spero mi perdoneranno se dico che, mi sembrano più delle teste di legno a servizio dei “poteri forti”.
    A questi ultimi signori, vorrei riproporre alcune riflessioni accompagnate da alcune domande, che in precedenti articoli non hanno risposto. Per motivi di tempo, copio e incollo: MondoBalneare, Renzo 19 Febbraio 2021 at 23:53
    Avv. Filippo Maria Salvo e Mr Suck, non sono un avvocato, sono certo però che voi la sapete “lunga”, vi riporto di seguito l’art. 10 della legge 88/2001 che così recita: 1. Il comma 2 dell’art. 01 del decreto legge n 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n 494, e’ sostituito dal seguente: 2. Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. ALLA SCADENZA SI RINNOVANO AUTOMATICAMENTE PER ALTRI SEI ANNI E COSÌ SUCCESSIVAMENTE AD OGNI SCADENZA. Mi permetto aggiungere che alla data di approvazione della suddetta legge, mai nessuna concessione era stata revocata o messa a “bando”. Pertanto, spero converrete che ogni concessionario in virtù di questa legge, ben sapendo che nessuno, mai, avrebbe potuto ostacolare programmi di vita, e di impresa, ha fatto investimenti cospicui, che in tantissimi casi sono stati anche di centinaia di migliaia di euro, ai quali, va aggiunto il lavoro di anni, direi decenni, l’affermazione in un mercato sempre più competitivo, la fidelizzazione della clientela, cura e tanto amore. Chi ha idea di come funziona una impresa, dovrebbe conoscere anche il valore intrinseco di miliardi di euro che andrebbero a favore di FILIPPO MARIA e DI SUCK o di BRETON o di tanti tedeschi, francesi, olandesi, polacchi, austriaci, etc. etc. , che non hanno un centimetro di costa balneabile o di chiunque altro dovesse aggiudicarsi “il bando” (sic!) AGGRATIS ?! solo perché una direttiva (non una legge) europea, cancella tutte le leggi italiane?! Questa “storia” non è solo ridicola e vergognosa, è solo e soltanto pazzesca. Malauguratamente dovesse “passare”, sarebbe l’ennesima conferma che siamo un popolo (tutto) di grandissimi incapaci oltre che di mafiosi, camorristi, ndranghetisti che ormai rubano legalmente!
    Vi sarei immensamente grato per le vostre risposte e considerazioni per quanto sopra, (punto per punto, senza divagare!)
    Cordialità 👋

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