Norme e sentenze

Balneari, Cassazione annulla sentenza Consiglio di Stato su proroga al 2033

La pronuncia è stata disapplicata per eccesso di giurisdizione: Palazzo Spada dovrà tornare a esprimersi sulle questioni più scottanti.

La Corte di Cassazione ha annullato, per eccesso di giurisdizione, la sentenza del Consiglio di Stato che aveva bocciato la proroga al 2033 delle concessioni balneari. La decisione della suprema corte è avvenuta per meri motivi procedurali, senza entrare nel merito della legittimità delle proroghe: in sostanza, la Cassazione ha accolto il ricorso dell’associazione Sib-Confcommercio e della Regione Abruzzo, che erano state escluse dal Consiglio di Stato, ma ha omesso di pronunciarsi sulle questioni più scottanti poste dai ricorrenti. Ora sarà il Consiglio di Stato a doversi esprimere nuovamente sulla questione, riammettendo le parti ingiustamente escluse e rivedendo le sue posizioni.

Le origini del ricorso

A novembre 2021, con un’eclatante sentenza emessa in adunanza plenaria, il Consiglio di Stato aveva cancellato la proroga delle concessioni balneari al 2033, in quanto rappresentava un rinnovo automatico agli stessi titolari e pertanto in contrasto col diritto europeo sulle gare dei beni pubblici. Al posto della proroga, Palazzo Spada aveva imposto di riassegnare tutte le concessioni tramite evidenze pubbliche entro il 31 dicembre 2023. La decisione era l’esito di un contenzioso fra alcuni concessionari balneari, l’Autorità garante della concorrenza e il Comune di Lecce: i primi chiedevano il rispetto della proroga al 2033, disposta dalla legge 145/2018 del primo governo Conte, mentre l’Agcm e il Comune di Lecce non volevano applicarla, ritenendola in contrasto col diritto europeo.

Contro la pronuncia del Consiglio di Stato avevano presentato ricorso il Sindacato italiano balneari di Confcommercio e la Regione Abruzzo. Entrambe si erano costituite in giudizio come parti terze nell’udienza di Palazzo Spada, ma i giudici avevano deciso di escluderle, ritenendo i loro interventi inammissibili.

La decisione della Cassazione

Sulle contestazioni contro la mancata ammissione del Sib e della Regione Abruzzo, la Corte di Cassazione ha dato ragione ai ricorrenti, riconoscendo l’eccesso di giurisdizione da parte di Palazzo Spada: tanto è bastato affinché la sentenza del Consiglio di Stato sia stata considerata non valida. Tuttavia, la Corte di Cassazione non è intervenuta su altre questioni sottoposte dal ricorso di Sib e della Regione Abruzzo. Nello specifico, il ricorso contestava la decisione di cancellare la proroga al 2033, in quanto rinnovo automatico e generalizzato, e di introdurre al suo posto la validità delle concessioni fino al 31 dicembre 2023, quindi con un altro rinnovo altrettanto automatico e generalizzato. Su questi e altri aspetti tecnici la Cassazione ha omesso di esprimersi, rinviando a una nuova pronuncia del Consiglio di Stato e precisando che la questione è stata nel frattempo superata dall’intervento del legislatore. Difatti, ad agosto 2022 il governo Draghi ha approvato la legge 118/2022 (legge sulla concorrenza) che ha applicato quanto disposto dal Consiglio di Stato, abrogando la proroga al 2033 e imponendo le gare delle concessioni entro il 31 dicembre 2023. Significativo, a questo proposito, è il messaggio finale della sentenza della Cassazione: «Spetterà al Consiglio di Stato pronunciarsi nuovamente, anche alla luce delle sopravvenienze legislative, avendo il parlamento e il governo esercitato, successivamente alla sentenza impugnata, i poteri normativi loro spettanti».

I commenti

In sostanza, la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza del Consiglio di Stato per motivi procedurali, ma non gli ha dato torto né ragione sui contenuti di quella sentenza. Ciò significa che il Consiglio di Stato potrebbe tornare a esprimersi contraddicendo se stesso oppure arrivando alle stesse conclusioni che hanno portato ad annullare la proroga delle concessioni balneari. Per i concessionari balneari si tratta dunque di una vittoria importante ma non definitiva: per quanto la sentenza del Consiglio di Stato abbia costituito il presupposto su cui il governo Draghi si è basato per approvare la legge 118/2022, quella legge ormai resta valida, anche se la sentenza è stata annullata. A risolvere la situazione in maniera definitiva, non potranno dunque che essere il governo e il parlamento, che hanno il dovere di prendere una decisione rispetto alla legge 118/2022, avendo l’alternativa di applicarla con i decreti attuativi oppure di abrogarla per mantenere le promesse di escludere le attuali imprese balneari dalle gare.

A festeggiare per la sentenza è Antonio Capacchione, presidente del Sib-Confcommercio: «La Cassazione ha ritenuto la sentenza del Consiglio di Stato viziata da eccesso di giurisdizione, avendoci estromesso dal processo ancorché la decisione andava a incidere su coloro che rappresentiamo. Ha quindi rinviato al Consiglio di Stato, che dovrà tenere conto del principio affermato dalla Cassazione e che dovrà “nuovamente pronunciarsi” sugli altri motivi di illegittimità da noi sollevati sulla sentenza dell’adunanza plenaria. Estremamente importante e significativo che la Cassazione abbia anche menzionato che il Consiglio di Stato dovrà tenere conto delle nuove leggi che il parlamento e il governo emanano, esercitando “i poteri normativi loro spettanti”».

«La vicenda balneare con questa sentenza è a un’importante svolta», prosegue Capacchione. «La sua soluzione come sempre riteniamo che spetti al parlamento e non ai giudici. Ma con questa sentenza della Corte di Cassazione nella sua massima e autorevole espressione, si stigmatizza l’abuso del Consiglio di Stato e si effettua un richiamo al rispetto delle “prerogative del parlamento”. Con questa sentenza si elimina, pertanto, una pesante ipoteca del Consiglio di Stato sulle prerogative legislative del governo e del parlamento. È una vittoria del diritto contro gli abusi anche giudiziari, ma è soprattutto una vittoria dei balneari ottenuta grazie alla nostra iniziativa sindacale anche in sede giudiziaria. Ora continua la nostra battaglia a tutela dei diritti dei concessionari attualmente operanti».

Aggiunge l’avvocato Bartolo Ravenna, difensore dei balneari pertinenziali in Cassazione: «Se fossi il legislatore, senza indugio, recepirei il dato del tavolo tecnico e abrogherei la previsione secondo cui le concessioni continuano ad avere efficacia sino alla data del rilascio dei nuovi provvedimenti. Questo darebbe credibilità, anche agli occhi della Commissione europea».

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle spiagge. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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