Norme e sentenze

Stabilimenti balneari e condoni edilizi, le indicazioni della giurisprudenza

Una panoramica sulle più recenti decisioni in materia di conformità urbanistico-edilizia dei lidi

Il tema della conformità urbanistico-edilizia degli stabilimenti balneari si intreccia spesso con la questione della sanabilità delle opere ivi poste in essere dal titolare (concessionario quando trattasi di aree oggetto di concessione demaniale). Ciò conduce all’esame – oltre che della sanatoria “ordinaria” (l’accertamento di conformità ex art. 36 del D.P.R. 380/2001) – della disciplina del condono edilizio.

Condono edilizio e vincoli per gli stabilimenti balneari: un quadro generale

Come noto, nell’ambito del “condono edilizio”, si distinguono il “primo” condono edilizio (ex legge 47/1985), il “secondo” condono edilizio (legge 724/1994) e il “terzo” condono edilizio (legge 326/2003).

Quando trattiamo di stabilimenti a destinazione turistico-ricettiva, lacuali o marittimi, parliamo di aree interessate da vincoli e tutele paesaggistiche e ciò, in primo luogo, per effetto dell’art. 142 d.lgs. 42/2004 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio”), il quale infatti, al comma 1, qualifica di “interesse paesaggistico” «i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare» (lettera a) e «i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi» (lettera b). Ciò con l’eccezione delle coste ricadenti ante 6 settembre 1985 nelle “perimetrazioni” urbanistiche ex art. 142, comma 2 (ossia: zone omogenee A e B; ricomprensione in programmi pluriennali di attuazione con previsioni concretamente realizzate; centri edificati e perimetrati ex art. 18 legge 865/1971). Alle ipotesi ex art. 142 lettere a) e b) si aggiungono poi anche i vincoli imposti con specifici provvedimenti ministeriali o da piano paesaggistico regionale.

La normativa sul condono, rispetto alle opere realizzate – e oggetto di domanda di sanatoria – in aree vincolate è quella individuata dagli artt. 32 e 33 della legge 47/1985 (disposizioni alle quali rinviano, con talune variazioni, sia il “secondo” sia il “terzo” condono). Tali norme, in estrema sintesi e secondo l’ormai consolidata giurisprudenza amministrativa e costituzionale, sono da intendere (al netto di previsioni più restrittive, di stampo regionale, ritenute comunque ammissibili dalla Corte costituzionale) nel senso che la sanatoria per interventi realizzati in aree sottoposte a vincoli (anche se imposti successivamente alla realizzazione dell’opera) è possibile, previo parere positivo dell’autorità competente, in caso di vincolo che non disponga la assoluta inedificabilità (art. 32 legge 47/1985). Diversamente, laddove i vincoli prescrivano la “inedificabilità” e «siano stati imposti prima della esecuzione delle opere», il condono è interdetto (laddove invece il vincolo di inedificabilità sia successivo alla realizzazione dell’opera, occorrerà procedere alla valutazione “sostanziale”, ossia di compatibilità dell’opera con il contesto paesaggistico).

Svolta la panoramica che precede, un’importante precisazione da fare è che la sussistenza di vincoli (anche “relativi”, ossia ex art. 32 legge 47/85) in caso di “terzo” condono determina, anche in questo caso secondo una interpretazione ormai consolidatasi in giurisprudenza (segnaliamo la recente decisione del Consiglio di Stato, sez. VI, 29 luglio 2022, n. 6684), la non condonabilità di interventi edilizi consistenti in nuova volumetria. Ciò peraltro con una specificazione, avuto riguardo alla data di apposizione del vincolo (ossia se anteriore o posteriore rispetto all’abuso): secondo la norma statale, tale limitazione opera solo in caso di vincolo anteriore all’opera da sanare, tuttavia alcune normative regionali hanno introdotto regimi più restrittivi, in base ai quali il divieto di sanatoria per tali interventi maggiori opera anche in caso di vincoli sopravvenuti. È il caso, per esempio, della Regione Lazio (con la legge regionale 12/2004) che sul punto è stata peraltro ritenuta costituzionalmente legittima (Corte costituzionale, 30 luglio 2021, n. 181), proprio in ragione della facoltà delle Regioni di introdurre regimi maggiormente restrittivi rispetto alla normativa statale (ma non di maggior favore).

Da segnalare, ancora, come la giurisprudenza amministrativa, nei casi nei quali viene in rilievo la valutazione della compatibilità dell’intervento da sanare rispetto al vincolo (secondo i vari scenari e normative applicabili, sopra riassunte), pretende che il parere ex art. 32 legge 47/85 sia reso senza far ricorso a “clausole di stile” o formule generiche, dovendo darsi conto, in concreto, dell’effettivo impatto dell’intervento oggetto di sanatoria rispetto al “reale” contesto tutelato. Così, per esempio, la giurisprudenza ritiene illegittimi pareri negativi ex art. 32 legge 47/85 laddove connotati da «motivazione del tutto generica, apodittica e stereotipata, che non esprime in alcun modo le motivazioni sottese al diniego: la Soprintendenza, infatti, non ha minimamente evidenziato quali fossero gli elementi obiettivi del manufatto (ad es., dimensione, caratteristiche esteriori, ecc.) che lo rendevano non compatibile con i valori paesaggistici del sito […]», e ciò anche in quanto «trattandosi di esprimere un parere interno ad un procedimento di condono, il cui avvio presupponeva (come è ovvio) la già intervenuta realizzazione abusiva, in area vincolata, di un’opera edilizia, […] la Soprintendenza sarebbe stata tenuta a chiarire sotto quale specifico profilo e per quali concrete ragioni l’immobile di proprietà dei ricorrenti non poteva essere sanato, tenuto conto del tessuto urbanistico-edilizio e dei valori paesaggistici che caratterizzano la zona oggetto di intervento, per come apprezzabili al momento dell’adozione del provvedimento impugnato». Sempre con le parole di tale sentenza, detto altrimenti, si tratta di «valutare l’impatto paesaggistico-ambientale delle opere oggetto di condono, prendendo in considerazione sia l’epoca, eventualmente remota, come nel caso in esame, in cui le stesse sono state realizzate, che l’attuale contesto urbanistico-edilizio-paesaggistico nel quale si inseriscono, così evidenziando, ove sussistenti e sulla scorta di una motivazione “rafforzata”, gli eventuali effettivi, immediati e diretti benefici che, a contesto circostante invariato, il cd. “patrimonio natura” ricaverebbe dal diniego di sanatoria e, quindi, dalla conseguente demolizione delle opere abusive» (così la recente sentenza Tar Lazio, sez. II-quater, 14 ottobre 2022, n. 13116).

La recente decisione del Tar Emilia-Romagna sul diniego di condono per opere insistenti in uno stabilimento balneare

È in questo contesto che possiamo ora esaminare la recente decisione del Tar Emilia-Romagna, sez. I, 27 dicembre 2022, n. 1017, già segnalata su questa rivista, afferente specificamente a un diniego di condono per opere realizzate in un lido. La decisione ha ad oggetto il diniego di sanatoria, o meglio di parere paesaggistico ex art. 32 legge 47/85, chiesta in base al “primo condono”, per alcune difformità “minori” («ampliamento di parte del manufatto, modifiche del prospetto, trasformazione della pista scoperta in sala all’aperto»).

La motivazione del diniego di nulla osta paesaggistico oggetto di contenzioso era in vero anche meno “stereotipata” di quanto spesso accada, leggendosi nella stessa molteplici passaggi riferiti, almeno apparentemente, al concreto stato dei luoghi. Infatti la Soprintendenza si era espressa osservando che «l’edificio abusivo si colloca sulla spiaggia, tra l’asse viario del lungomare di via Pinzon ed il mare, isolato, la cui presenza vanifica le molteplici visuali prospettiche che si intersecano fra il mare e l’entroterra edificato e viceversa, non trovando alcun riferimento con gli elementi naturali che costituiscono il paesaggio quali: la spiaggia, la linea dinamica di battigia che divide le terre emerse dal mare e l’orizzonte marino, emergendo negativamente con particolare evidenza rispetto al fronte edificato delle città da un lato e la costa dall’altro. Si tratta infatti di un corpo di fabbrica e relativi accessori eccessivamente proteso verso il mare, contribuendo in maniera negativa ad una ulteriore antropizzazione della fascia di arenile protetta, ostruendo le visuali che da terra verso mare e viceversa dovrebbero arricchire e valorizzare l’ambiente marino tutelato. La presenza di questi manufatti non qualifica in nessun modo lo spazio circostante, creando un rapporto disorganico e disarmonico con lo spazio circostante risultando pertanto in conflitto con l’ambiente costiero ed i suoi valori paesaggistici tutelati».

Ecco perché, allora, è di interesse (anche nella prospettiva di una giurisprudenza amministrativa che mostra sempre più una evoluzione nel senso di interessarsi al “merito” delle questioni sottopostele, con decisioni che iniziano a prendere in esame i “fatti” con maggiore profondità rispetto al passato) la sentenza in esame che, sulla scorta dei principi generali che abbiamo esaminato poc’anzi, rileva che la (pur “articolata”) motivazione del diniego è insufficiente poiché essa «pecca di un errore di fondo, quello di individuare il contesto in cui si colloca l’intervento unicamente sulla base di aspetti e caratteristiche naturali del paesaggio, obliterando del tutto gli aspetti e le caratteristiche derivanti dall’azione umana», avendo la pubblica amministrazione omesso di considerare «la realtà dei luoghi e precisamente “l’intorno” dell’area dove insiste lo stabilimento», ossia la circostanza che il tratto di arenile in esame – lungi dal costituire un paesaggio meramente naturalistico – è «da decenni destinato all’esercizio dell’attività balneare (dove esistono ventidue stabilimenti costituiti con le stesse caratteristiche costruttive e morfologiche) e tale è percepito dall’intera collettività».

Detto altrimenti, il paesaggio (da tutelare tramite la valutazione rimessa al nulla osta ex art. 32 legge 47/85) deve essere valutato complessivamente e considerando anche le «effettive condizioni dell’area in cui il manufatto è stato inserito», condizioni che devono considerare anche il grado di trasformazione edilizia già esistente (ove legittima). Concetto, quello in esame, che ritroviamo, in altro settore, anche con riferimento alla giurisprudenza formatasi sull’ammissibilità paesaggistica dei pannelli fotovoltaici, laddove si afferma che «la presenza di pannelli fotovoltaici sulla sommità degli edifici non può più essere percepita soltanto come un fattore di disturbo visivo, bensì come un’evoluzione dello stile costruttivo accettata dall’ordinamento e dalla sensibilità collettiva» (Tar Lombardia, Brescia, 11.7.2022, n. 682).

Insomma, nel caso deciso dal Tar Emilia-Romagna, la Soprintendenza non poteva ignorare – nel complessivo giudizio sulle opere oggetto di sanatoria – che non si era al cospetto di una nuova edificazione “da zero” (trattandosi di modifiche, parziali, a un fabbricato per il resto legittimo) né, tantomeno, di un intervento collocato in un’area a valenza meramente “naturalistica”, essendo infatti la costa, in quel tratto, da anni caratterizzata, anche al livello paesaggistico, per la sua “vocazione balneare”.

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Andrea Di Leo

Avvocato in amministrativo, co-founder di Legal Team
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