Norme e sentenze

Spiagge: come ridurre il canone demaniale in caso di erosione costiera

La guida dell'avvocato specializzato Luigi Roma per i concessionari balneari che hanno diritto alla riduzione del proprio canone in caso di calamità naturale.

L’art. 3 della legge 494/93 s.m.i., così come modificato dalla legge 27 dicembre 2006 n. 296 rubricata “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)”, afferma che in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, è stabilita riduzione dei canoni nella misura del 50 per cento.

La circolare n. 22 del 2009 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti al capo 3.3 rubricato “Riduzioni” afferma testualmente che «la nuova disciplina supera il regime delle agevolazioni e riduzioni previsto dalla normativa previgente (articolo 03, comma 1 della l. 494/1993 e D.M. 342/98 attuativo), mantenendo solo alcune delle ipotesi precedentemente in vigore: c ) riduzione dei canoni di cui alla lettera b) nella misura del 50 per cento. c.1) In presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità concedenti. La riduzione è determinata con provvedimento dell’Autorità concedente sentito l’ufficio periferico dell’Agenzia del Demanio, che potrebbe provvedere anche a stabilire il numero di anni di riduzione da applicare. La riduzione andrebbe applicata al canone concessorio nella sua interezza comprensivo anche delle pertinenze sottoposte a canone di mercato».

Chi è competente nell’applicazione della riduzione?

È pacifico che l’autorità concedente in materia di concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative sia il Comune. Che il Ministero non abbia alcuna competenza in tema di riduzioni del canone per eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione ex art. 3 della legge 494/03, è stato attestato dallo stesso Ministero, in relazione alle istanze formulate proprio da concessionari demaniali laddove ha specificato testualmente che «al riguardo si fa presente che, sulla base dell’attuale normativa vigente in materia di conferimento agli Enti Locali delle funzioni amministrative sul demanio marittimo, la competenza non è più di questo Ministero. Pertanto la questione deve essere rimessa all’Ente concedente e all’organo finanziario competente».

Sul tema, non si può non sottolineare come con il D.lgs. 112/1998 (attuativo della legge n. 59/1997) l’ambito delle competenze gestionali regionali si dilati per effetto, in particolare, dell’art. 10535 che conferiva alle Regioni la generalità delle funzioni, purché non attribuite alle Autorità portuali, relative al rilascio delle concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone di mare territoriale per tutte le finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia. È possibile, dunque, operare un raffronto tra l’art. 59 D.P.R. 616/1977 e gli artt. 104 e 105 d.lgs. 112/1998, dal quale emerge in tutta evidenza la diversa portata del trasferimento di funzioni operato a favore delle regioni e degli enti locali.

Il primo elemento differenziale risiede nella caratterizzazione funzionale della prima delega, limitata alle competenze attinenti alle finalità turistico ricreative. Il D.lgs. n. 112/1998 ha, al contrario, una portata più ampia, involgendo la generalità delle funzioni, salvo le esclusioni esplicitate dal decreto stesso. Da segnalare, inoltre, l’ampliamento dell’oggetto su cui ricadono le funzioni conferite: si passa dal litorale marino, con le aree immediatamente prospicienti, che costituiva l’oggetto della delega del 1977, a tutti i beni del demanio marittimo, comprese anche le zone di mare territoriale. Il mare territoriale è, inoltre, oggetto di una specifica disposizione del Reg. Nav. Mar. che all’art. 524, comma primo, la quale precisa che «per l’occupazione e l’uso di zone di mare territoriale e per l’esercizio della polizia sul mare territoriale si applicano le disposizioni stabilite per il demanio marittimo dal codice e dal presente regolamento». Il decreto impiega il termine “conferimento”, che si connota per la sua ampiezza, dato che, come chiarito dalla stessa legge delega, conferimento può significare sia delega, sia vera e propria attribuzione. Tale conferimento vede inoltre come destinatari indifferentemente le Regioni e gli enti locali.

L’intervento della riforma costituzionale, che ha consacrato nell’art. 118 Cost. il principio di sussidiarietà, induce a ritenere che le funzioni competano in via primaria ai Comuni, dato che il livello di governo più vicino al cittadino deve essere sempre preferito, se non si dimostra necessario ricorrere al livello di governo superiore secondo i principi costituzionalizzati di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

La maggior parte delle Regioni ha attuato con rapidità il trasferimento dell’esercizio delle competenze in materia di demanio marittimo ai Comuni. Il d.lgs. n. 112/1998 all’art. 7 aveva stabilito che l’effettiva decorrenza dell’esercizio delle funzioni conferite alle Regioni rimanesse subordinata all’emanazione di una serie di D.P.C.M., volti a individuare e trasferire dallo Stato risorse umane, finanziarie, strumentali e organizzative. Con l’emanazione di tali decreti attuativi e la realizzazione di un accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni in materia di mobilità del personale, il trasferimento delle funzioni alle Regioni e da queste ai Comuni è divenuto operativo dal 1° luglio 2001. Sono state quindi disdette da tale data le convenzioni gratuite, che avevano consentito alle Regioni di avvalersi in via transitoria delle Capitanerie di Porto. Il D.l. 29 dicembre 1995, n. 559, più volte reiterato, aveva infatti permesso alle Regioni di fruire della collaborazione delle Autorità marittime (in particolare delle Direzioni marittime e dei Compartimenti marittimi), con il ricorso a convenzioni gratuite da stipulare, di volta in volta, con l’allora Ministero dei Trasporti e della Navigazione. Nelle convenzioni era stabilito che le Autorità marittime avrebbero dovuto esercitare le funzioni in materia di demanio marittimo ad uso turistico- ricreativo “in relazione funzionale con l’amministrazione regionale”.

Il riferimento al comma 1, lett. c) dell’art. 3 della legge n. 494/1993, a che l’attività riservata alla Amministrazione comunale sarebbe vincolata all’esito del “previo accertamento da parte delle autorità marittime di zona”, è legato alla possibilità concessa dal richiamato D.l. 29 dicembre 1995, n. 559, più volte reiterato, che aveva, come anticipato, permesso alle Regioni di fruire della collaborazione delle Autorità marittime (in particolare delle Direzioni marittime e dei Compartimenti marittimi), con il ricorso a convenzioni gratuite da stipulare, di volta in volta, con l’allora Ministero dei Trasporti e della Navigazione e al fatto che nelle convenzioni, era stabilito che le Autorità marittime avrebbero dovuto esercitare le funzioni in materia di demanio marittimo ad uso turistico- ricreativo “in relazione funzionale con l’amministrazione regionale”.

Riduzione del 50% o fino al 50%?

La disposizione legislativa è formulata in modo tale da non consentire interpretazioni laddove dispone che «il comma 1 dell’articolo 03 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, è sostituito dal seguente: “1. I canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei per i quali si applicano le disposizioni relative alle utilizzazioni del demanio marittimo sono determinati nel rispetto dei seguenti criteri: (…) c) riduzione dei canoni di cui alla lettera b) (concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto aree e specchi acquei) nella misura del 50 per cento: 1) in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravita’ che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorita’ marittime di zona».

È chiara la formulazione della lettera della legge laddove dispone la riduzione dei canoni “nella misura del 50 per cento” e non come erroneamente affermato dal dirigente “fino al 50%, ed in modo proporzionale agli effettivi metri quadrati materialmente sottratti all’utilizzo da parte dell’istante”.

Spesso i Comuni operano una confusione tra due fattispecie completamente diverse: quella di cui all’art. 3 della legge 494/93 s.m.i., in particolare così come modificato dalla legge 27 dicembre 2006 n. 296, e la diversa fattispecie che, in ragione della diminuzione dei metri in concessione consente all’Ente e al concessionario di rideterminare, a seguito di perizia tecnica asseverata, la superficie oggetto di concessione ai fini del pagamento del canone annuale demaniale. La prima, quella oggetto del presente ricorso, è una forma di “ristoro” che lo Stato ha previsto per il concessionario in funzione dei danni subiti per effetto del verificarsi degli eventi dannosi di eccezionale gravità incidenti sulla possibilità di utilizzazione del bene demaniale in concessione. La seconda attiene alla regolamentazione del rapporto concessorio con l’Autorità concedente, ove il canone è commisurato ai metri quadrati effettivamente affidati in concessione.

Tale interpretazione ha ricevuto il riconoscimento della giustizia amministrativa con sentenza del Tar Campania, Napoli, sezione 7^ n. 4267/2018, con la quale i giudici hanno affermato che «il Collegio rileva come dalla lettura del testo normativo si evince che è prevista la riduzione dei canoni demaniali marittimi “nella misura del 50 per cento: 1) in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità’ marittime di zona”, senza che possa essere operata alcuna graduazione da parte dell’autorità competente a disporla, attesa anche la mancanza di qualsiasi parametro di riferimento per operare una simile graduazione».

Se non c’è il riconoscimento dell’ente, si va davanti al giudice ordinario o al giudice amminisrativo?

I Comuni, per sfuggire alle loro responsabilità e applicare la riduzione, spesso ritengono che essendo la misura della riduzione stabilita dalla legge nella misura del 50% e non suscettibile di alcuna variazione in diminuzione o in aumento, a norma del comma 1, lett. c) dell’art. 3 della legge n. 494/1993, la attività riservata all’amministrazione comunale sarebbe vincolata all’esito del “previo accertamento da parte delle autorità marittime di zona”. Ciò con la conseguenza che il contenuto dell’attività provvedimentale riservata all’Ente locale,sarebbe connotata da assoluta vincolatività. In questo modo, secondo la loro prespettazione, non residuerebbe alcun potere discrezionale in capo al Comune, riguardo alla scelta sul se accogliere o meno la istanza, in presenza di univoche determinazioni da parte delle Autorità cui è rimessa la verifica della sussistenza dei presupposti per concedere la riduzione.

L’errore più frequente compiuto dagli Enti locali in materia di riduzioni del canone in subiecta materia, è ritenere che l’Autorità cui è rimessa la verifica della sussistenza dei presupposti per l’applicazione della riduzione in commento sia diversa rispetto all’Ente Comune stesso e dunque vincolata all’esito del “previo accertamento da parte delle autorità marittime di zona”. Correttamente chiarito come la competenza all’adozione dei relativi atti, così come all’avvio del procedimento istruttorio sotteso sia di competenza esclusiva dell’Ente, alcun dubbio esiste in ordine alla sussistenza della giurisdizione amministrativa.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4292/2018 pubblicata il 13 luglio 2018, ha chiarito come “valgono pertanto i consolidati precedenti riguardo all’art. 133 comma 1 lett. b), per cui le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario sono quelle su pretese di ordine patrimoniale, che derivano dall’attuazione del rapporto amministrativo e rispetto alle quali non è stato esercitato un potere autoritativo a tutela di interessi generali; mentre sono della giurisdizione amministrativa quando la controversia coinvolga l’esercizio di poteri discrezionali previsti da una norma giuridica e inerenti alla determinazione del canone, dell’indennità o di altro corrispettivo, ovvero investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone che incidono sull’economia dell’intero rapporto concessorio, e non semplicemente la verificazione dei presupposti fattuali dello stesso e la quantificazione delle somme (es. Cons. Stato, V, 22 ottobre 2015 n. 4857; Cons. Stato, V, 11 dicembre 2017, n. 5833)(…)”.

Nel caso di specie, l’attività del Comune non è semplicemente di verificazione dei presupposti fattuali e della quantificazione delle somme. L’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nel caso di specie si sostanzia proprio nella richiamata possibilità di stabilire il numero di anni di riduzione del canone da applicare che, in quanto tale, incide sull’economia dell’intero rapporto concessorio, così da soddisfare quel quid pluris individuato dal Consiglio di Stato nella richiamata pronuncia di codesta sezione n. 4292/2018 pubblicata il 13 luglio 2018, affinchè possa ritenersi la materia sottoposta alla giurisdizione amministrativa.

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Luigi Roma

Avvocato e fondatore dello Studio Legale Roma, specializzato in diritto amministrativo e diritto demaniale marittimo. Giornalista pubblicista, è autore di diverse pubblicazioni nel campo del diritto e dell’economia.
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