Luci e ombre sulla proposta di modifica dell’articolo 49 per le concessioni balneari

Si è discusso molto in questi giorni sulla proposta del ministro delle infrastrutture Matteo Salvini su un intervento legislativo relativo all’articolo 49 del Codice della navigazione “per tutelare il valore delle aziende balneari” in modo da dare certezze al concessionario uscente in ordine agli investimenti storici effettuati dagli stessi. Il ministro, intervenendo all’assemblea delle associazioni Sib e Fiba alla fiera InOut di Rimini, ha anche invitato i Comuni “a sospendere le procedure di gara” per attendere un nuovo schema di indennizzi e una rapida modifica della disciplina di cui all’articolo 49.

Prima di riflettere sull’attuabilità della proposta, occorre fare un passo indietro, tornando al rigetto dello schema del decreto ministeriale sugli indennizzi, incassato dallo stesso Mit col parere della Sezione consultiva per gli affari normativi del Consiglio di Stato con adunanza dell’8 luglio 2025. Il ragionamento del Consiglio di Stato in materia, in breve sintesi, si incentra:

• sul disposto normativo dell’articolo 4 comma 9 della legge 118/2022, così come novellata dal decreto 131/2024;
• sull’”inconferente” richiamo ministeriale all’articolo 42 del Codice della navigazione sull’indennizzo per le opere non amovibili riferito agli anni mancanti alla scadenza, perché tratta di revoca delle concessioni anteriormente alla scadenza in connessione sistematica con la disciplina di cui all’articolo 21 quinquies della legge 241/1990, a tutela, afferma il Consiglio di Stato, “di un adeguato bilanciamento degli interessi“;
• sulla disciplina di cui all’articolo 49 del Codice della navigazione. Su tale norma, è utile soffermarsi sulle chiare parole del Consesso, ove recita che “un legittimo affidamento maturato dal gestore uscente, tale da giustificare il diritto all’indennizzo, si può fondare esclusivamente sull’idea di non consentire, al subentrante, un indebito arricchimento (…) occorre [cioè] evitare che il conto economico delle scelte operative (…) rientranti nel perimetro dell’ordinario rischio di impresa, sia scaricato (…) nelle forme di una generalizzata obbligazione indennitaria sull’operatore subentrante“.

A questo punto, è molto interessante l’autorevolezza del richiamo alla sentenza dell’11 luglio 2024 della Corte di giustizia Ue (causa C-598/2022), laddove, a fronte delle istanze della Società Italiana Imprese Balneari srl, volte a dimostrare il contrasto dell’articolo 49 del Codice della navigazione con il diritto unionale europeo (articolo 49 e 56 TFUE), la Corte Ue riconosce che detta norma “non ha la finalità di disciplinare le condizioni relative allo stabilimento delle imprese interessate (…) ovvero si limita a trarre le conseguenze dei principi fondamentali del demanio pubblico (…) l’appropriazione gratuita e senza indennizzo da parte de soggetto pubblico concedente, delle opere inamovibili costruite dal concessionario (…) costituisce l’essenza stessa della inalienabilità del demanio pubblico (…) e che le autorizzazioni di occupazioni demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili (…) e che gli eventuali effetti restrittivi di tale norma (…) sulla libertà di stabilimento sono troppo aleatori e troppo indiretti“.

Quindi cosa succede in ambito giuridico? Confidando nella doverosa ineccepibilità del seguente ragionamento logico, a parere dello scrivente, occorrerà intanto asserire che:

1. Una modifica dell’articolo 49 del Codice della navigazione dovrebbe riguardare il fatto che l’incameramento delle opere inamovibili debba avere un costo di natura indennitaria, che deve essere supportato non dal concessionario subentrante, perché potrebbe costituire un indebito vantaggio economico vietato dalla disciplina di cui agli articolo 49 e 56 TFUE e dall’articolo 12 della direttiva Bolkestein, bensì dall’ente concedente.
2. Dunque l’introduzione di tale costo dovrebbe inserirsi nella necessaria modifica della disciplina degli articoli 36 e 37 del Codice della navigazione, laddove codesto deve essere oggettivamente indicato nell’atto costitutivo concessorio in forma previsionale, per compensazione in sede di scadenza del rapporto, dell’utilità non ammortizzata dei costi e investimenti in ordine alle opere materiali inamovibili.

Tale soluzione dovrebbe sopperire all’inopportunità dell’ingresso di una forma generalizzata di indennizzo a carico del concessionario subentrante, sulla scorta della tutela del rapporto tra ente concedente e concessionario uscente. In tal senso, appare condivisibile l’apertura della Sezione consultiva del Consiglio di Stato a una “eventuale obbligazione indennitaria a carico dell’Ente concedente in una prospettiva essenzialmente bilaterale per accordo delle parti [per opere inamovibili costruite] a spere del concessionario e acquisite al demanio“.

La corte, in sede di esame dello schema di decreto sugli indennizzi, continua poi a prospettare che “l’acquisita disponibilità, da parte del gestore subentrante, delle opere realizzate dall’uscente ed acquisite dall’ente concedente, non integra ex se una forma di arricchimento ingiustificato anche perché alla luce di tale disponibilità,
il subentrante è tenuto a corrispondere un canone maggiorato“, anche ai sensi dell’articolo 3 del decreto 400/1993 “orientato alla potenziale massimizzazione dei canoni offerti, in omaggio alla direttiva di efficienza ed efficace della gestione del demanio (…) art. 97 Cost.“. Da qui, Palazzo Spada esprime che per quanto riguarda gli investimenti sui beni materiali non ammortizzati negli ultimi cinque anni (tra cui quelli inamovibili), alla scadenza è necessario, ai fini dell’equa remunerazione, “il requisito della strumentalità (…), della legittimità ovvero della conformità al titolo
concessorio, e della regolarità urbanistica“.

In conclusione, l’indennizzo a carico dell’ente concedente delle opere inamovibili, e la del pari equa remunerazione, per le altre opere materiali, in favore del concessionario uscente, dovrebbero inserirsi in una prospettiva di modifica degli articolo 36, 37 e 49 del Codice della navigazione. Il decreto ministeriale sugli indennizzi deve tenere conto dei rilievi posti in essere dal Consiglio di Stato, ma d’altra parte l’invito del ministro Salvini a sospendere i bandi pubblici può ben essere superato da selezioni pubbliche che possano già inglobare le dette considerazioni suesposte, tanto valendo in ordine alla decretazione sulla quantificazione degli indennizzi, la quale deve comunque affrontare una concertazione più complessa di quella inizialmente prevista e non certo breve.

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