Febbraio 2026 segna il ventesimo anniversario della Direttiva Servizi, e, contestualmente, della cosiddetta questione Bolkestein, che nei paesi costieri europei ha assunto connotati di grave criticità. Da un sistema concessorio sostanzialmente stabile, caratterizzato da rinnovi protratti nel tempo e subentri sporadici, si sta passando a un modello fondato su gare periodiche e su una fisiologia del subentro tra concessionari. Questo passaggio, tuttavia, non è stato accompagnato, come avrebbe dovuto essere, da una riforma organica della disciplina del demanio marittimo, ma da un lungo contrapporsi tra Stato e Commissione europea, oggi divenuto semplicemente cronico. Il risultato è, oggi, un quadro instabile, segnato da caos interpretativo, bandi eterogenei e contenzioso crescente, e un significativo rischio anche per le amministrazioni che da un lato sono spinte dalle autorità e dalla giurisprudenza ad agire in fretta, senza poterlo fare con adeguate garanzie di certezza delle norme.
Il protrarsi dell’attesa di una soluzione normativa reale fa si che si assista nella giurisprudenza, paradossalmente, alla pretesa di imporre alle amministrazioni condizioni di gara e tempistiche particolarmente accelerate, sebbene il quadro normativo sia tutt’altro che chiaro, definito o completo. Come se la redazione di un bando per concessioni demaniali marittime fosse un adempimento standard, privo di complessità tecnica e di implicazioni sistemiche. Non lo è. Un bando per concessioni balneari incide su investimenti pluriennali, assetti economici consolidati, occupazione stabile e sulla gestione di beni pubblici di rilevanza strategica e di fragile equilibrio. Pretendere che ciascun Comune, isolatamente e in tempi compressi, costruisca una disciplina completa e coerente significa amplificare il rischio di errori strutturali e, di conseguenza, di contenzioso.
Le criticità che emergono nella prassi non sono episodiche, ma sistemiche. Abbiamo esaminato i bandi finora pubblicati e le soluzioni prospettate dalle amministrazioni, nonché gli indirizzi emersi dai numerosi pareri dell’Autorità garante, dai quali si ricava un quadro ampio e composito, caratterizzato da diversi profili di complessità, tanto più rilevanti se si tiene conto che il demanio non è un bene ordinario, ma una risorsa che, per estensione e caratteristiche, richiede un’attenzione del tutto particolare. Si registrano così gare avviate senza un’adeguata istruttoria sullo stato della risorsa, con automatismi che espongono l’atto a censure per violazione di legge e difetto di istruttoria, tenuto conto che persino gli enti preposti al demanio faticano ad avere dati esatti di consistenza della singola concessione che rispecchino la realtà di fatto.
Frequenti sono i casi di oggetto concessorio e obblighi formulati in modo indeterminato. Quando non è chiaro quali siano le prestazioni richieste o gli standard da rispettare, l’incertezza sull’adempimento apre la strada a possibili decadenze arbitrarie, in evidente tensione con il principio di certezza del diritto.
La sproporzione tra durata concessoria e investimenti richiesti costituisce un ulteriore profilo critico. Imporre interventi strutturali rilevanti a fronte di durate brevi o rigidamente prefissate compromette la sostenibilità economica dell’iniziativa e rischia di disincentivare investimenti di lungo periodo. Particolarmente delicate sono anche le clausole di decadenza automatica, prive di gradualità e contraddittorio, che si pongono in tensione con l’art. 47 del Codice della Navigazione, il quale presuppone una valutazione concreta e proporzionata dell’inadempimento. L’applicazione meccanica di tali clausole può generare non solo annullamenti, ma anche responsabilità risarcitorie.
A queste criticità si aggiungono lacune operative non secondarie: ambiguità sul livello progettuale richiesto (progetto definitivo o semplice proposta), mancata disciplina dell’ipotesi in cui il progetto non risulti autorizzabile, assenza di regole in caso di mancata realizzazione o interruzione degli interventi, vuoti regolatori nell’interregno tra assegnazione e realizzazione degli stessi, rischio che l’area in contenzioso debba essere gestita direttamente dall’ente, ove si creino peculiari criticità, temi relativi a fideiussioni e cauzioni. Spesso non viene chiarito neppure che cosa accada ai manufatti esistenti sul suolo demaniale fino al nuovo assetto, né vengono considerate eventuali garanzie personali o reali gravanti sul concessionario uscente.
Vi è poi il tema delle procedure di incameramento, che devono precedere l’instaurazione delle gare. L’art. 49 del Codice della Navigazione disciplina, come noto, l’acquisizione al demanio delle opere non amovibili alla cessazione della concessione. Tale previsione è stata concepita in un contesto storico in cui il subentro tra concessionari era un evento sporadico, non fisiologico. L’incameramento rappresentava una conseguenza eventuale, non una fase ordinaria del ciclo di gestione. Oggi, in un sistema fondato su gare periodiche, il subentro diventa un fatto tendenzialmente ordinario. In questo scenario, le procedure di incameramento previste dall’art. 49 si presentano come strutturalmente non attuali, perché pensate per un modello statico e non per un sistema dinamico e concorrenziale.
La stessa distinzione tradizionale tra opere di facile e difficile rimozione appare superata rispetto al contesto tecnico ed economico contemporaneo, caratterizzato da strutture integrate e investimenti complessi. Applicare rigidamente categorie pensate per un mercato diverso rischia di generare incertezze e conflitti nel momento del subentro. Tali criticità peraltro hanno carattere preliminare, atteso che la loro definizione deve avvenire prima della predisposizione del bando.
Analoga considerazione vale per i Piani di utilizzo del demanio marittimo (PUDM) e per i Piani di utilizzo dell’arenile, che, per loro natura, dovrebbero essere approvati anteriormente all’indizione delle procedure selettive. Diversamente, si rischia di espletare una selezione calibrata su un determinato assetto territoriale, destinato tuttavia a mutare immediatamente dopo, con conseguente compromissione della coerenza della procedura e dell’affidamento degli operatori economici.
Da tutto ciò deriva una considerazione più che ovvia, al di là dei desiderata di enti, istituzioni e organismi di controllo. Quando l’intervento normativo o amministrativo incide su un mercato già maturo e strutturato, non è consentito applicare in modo indistinto le logiche proprie dell’apertura di un mercato “vergine”. In assenza di una disciplina di transizione reale e ragionevole (disciplina, si badi bene, da accettarsi da tutte le parti coinvolte, senza prese di posizione che non tengano conto della inevitabile evoluzione del mercato) il mutamento delle regole – specie se comporta l’introduzione di procedure comparative su concessioni in corso – rischia di determinare una compressione sproporzionata delle posizioni giuridiche consolidate, con il rischio ulteriore che la discrezionalità in capo alla pubblica amministrazione possa sfociare in più di un caso in arbitrarietà. Ogni lacuna si traduce, cosi, in potenziale contenzioso. E il contenzioso, in questo settore, non è solo amministrativo: può assumere rilievo risarcitorio, erariale e dirigenziale.
L’art. 49, poi, nella sua formulazione vigente, non prevede un generale diritto all’indennizzo per il concessionario uscente. Tuttavia, nel mutato contesto sistemico, questo assetto mostra i suoi limiti. Il concessionario opera su un’area che rimane di proprietà dello Stato, ma attraverso investimenti, manutenzione, organizzazione e valorizzazione dell’attività economica contribuisce a incrementarne il valore complessivo. Questo incremento si riflette anche sul valore della successiva messa a gara e su un eventuale revisione del canone. Il concessionario uscente lascia così sul demanio un valore che non si esaurisce nelle opere materiali. Porta si con sé beni immateriali – know-how, organizzazione, reputazione – ma lascia un’area valorizzata, più attrattiva e potenzialmente più redditizia.
È su questa base che, in uno studio di prossima pubblicazione, si è cercato di avanzare una proposta di una riforma dell’art. 49 orientata al riconoscimento di quello che abbiamo chiamato valore incrementale effettivamente generato, nel rispetto dei principi di buon andamento e di proficuità della gestione del demanio. Non si tratta di introdurre automatismi indennitari indiscriminati, ma di costruire una disciplina equilibrata che tenga conto del valore creato e misurabile, evitando che il momento del subentro diventi un terreno di conflitto permanente. Questa proposta non nasce da rivendicazioni settoriali, estranee a chi scrive, ma da un’analisi tecnica del mutato contesto economico e giuridico. In un sistema dinamico e concorrenziale, ignorare il valore incrementale generato dal concessionario rischia di disincentivare investimenti di qualità e di alimentare un contenzioso strutturale nella fase di transizione tra concessionari.
Si aggiunga, inoltre, il tema dell’occupazione del demanio nel periodo intercorrente tra il concessionario uscente e il subentrante, profilo che assume rilievo sia sotto il piano operativo sia sotto quello della responsabilità. La legge 118/2022 ha chiarito in modo inequivoco tale aspetto, valorizzando il ruolo – già riconosciuto dalla giurisprudenza – del concessionario uscente quale custode del bene demaniale sino al perfezionamento del subentro. In tale fase, l’occupazione dell’area non integra un’ipotesi di abusiva occupazione, con la conseguenza che non trova applicazione l’art. 1161 cod. nav., difettando l’elemento dell’assenza di titolo. Si tratta, tuttavia, dell’unico profilo emergenziale disciplinato con chiarezza dal legislatore. Restano irrisolte le ulteriori criticità sistemiche già evidenziate.
In questo quadro il bando tipo, il cui iter di predisposizione è stato recentemente avviato dal Governo, rappresenta, dunque, una misura necessaria di razionalizzazione e prevenzione del rischio. Uno schema nazionale può ridurre la frammentazione e fornire criteri uniformi. Ma il bando, da solo, non basta, occorre anche l’indennizzo.
Senza una riforma organica dell’art. 49 e, più in generale, della disciplina del demanio marittimo, il sistema continuerà a operare su categorie normative pensate per un contesto superato. La recente tendenza ad applicare al demanio criteri e istituti non concepiti per disciplinarlo è stata ritenuta inadeguata dalla stessa Autorità garante. Il riferimento è, in particolare, al project financing in senso stretto, istituto elaborato per opere e infrastrutture di natura e collocazione territoriale del tutto differenti. La peculiare fragilità del demanio — si pensi, ad esempio, ai fenomeni di erosione costiera — può certamente suggerire il ricorso a forme di partenariato pubblico-privato; tuttavia, ciò non giustifica la rigida trasposizione di modelli costruiti per contesti strutturalmente diversi e destinati ad ambiti applicativi ben distinti.
Tutte le considerazioni svolte conducono a un’unica conclusione. La pretesa di imporre alle amministrazioni un’accelerazione verso l’indizione delle procedure selettive, in assenza di un quadro normativo completo e di strumenti operativi idonei a garantire procedure immuni da rischi contenziosi e risarcitori, appare priva di adeguato fondamento. Le criticità evidenziate – dall’incameramento ex art. 49 cod. nav., alla pianificazione preventiva, alla gestione del subentro, sino alla determinazione dell’indennizzo – dimostrano come il sistema non sia ancora strutturalmente attrezzato per una transizione ordinata. La stessa difficoltà nell’individuazione di un indennizzo congruo è sintomatica del fatto che il passaggio da un modello di assegnazione sostanzialmente automatica a un modello pienamente concorrenziale non può avvenire in modo istantaneo, ma richiede una fase transitoria nella quale definire in modo organico e coerente tutti gli aspetti regolatori. Tale fase deve essere improntata a criteri di equità, non discriminazione e proporzionalità, non solo a tutela delle posizioni giuridiche degli operatori economici, ma anche a garanzia dei pubblici amministratori, chiamati a gestire una fase di profonda trasformazione del sistema concessorio senza esporsi a responsabilità derivanti da un quadro normativo incompleto o incerto. Se dovessimo individuare una frase sintomatica della fase che stiamo vivendo, potremmo dire che c’è differenza tra fretta e velocità.
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