Lo scorso 11 luglio, la Corte di giustizia europea si è di nuovo pronunciata sulle concessioni demaniali marittime con la sentenza “Società italiana imprese balneari” (causa C-598/22). Anche questa volta il rinvio pregiudiziale era stato formulato da un giudice italiano. Si tratta del Consiglio di Stato, chiamato a decidere sulla domanda di annullamento di una decisione con cui il Comune di Rosignano Marittimo constatava che, alla scadenza di una concessione di occupazione, le opere costruite sulle aree del demanio marittimo erano state acquisite a titolo gratuito dallo Stato. La sentenza valuta dunque la compatibilità dell’articolo 49 del Codice della navigazione con il diritto europeo, e in particolare con l’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che tutela la libertà di stabilimento. Non rilevano le norme della direttiva Bolkestein, perché i fatti di cui era causa erano anteriori all’entrata in vigore della stessa. Il Consiglio di Stato chiedeva infatti alla Corte Ue di valutare se è contraria al diritto europeo una norma nazionale, come l’articolo 49 del Codice della navigazione, che impone al concessionario di cedere alla scadenza, immediatamente e senza indennizzo, e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, le opere non amovibili realizzate nell’area concessa. L’articolo 49 del TFUE vieta infatti agli Stati membri dell’Unione di imporre restrizioni alla libertà dei cittadini di uno Stato (incluse le imprese) di stabilirsi nel territorio di un altro Stato. Sono da considerarsi restrizioni vietate anche le misure che, pur se non discriminatorie, hanno comunque l’effetto di ostacolare o di rendere meno attrattivo l’esercizio della libertà di stabilimento.
La giurisprudenza della Corte Ue ha però individuato dei casi in cui le normative nazionali non costituiscono un vero ostacolo alla libertà di stabilimento. Si tratta dei casi in cui la legge nazionale si applica a tutti gli operatori che svolgono una certa attività nello Stato, senza che la legge abbia come scopo di disciplinare le condizioni di stabilimento per lo svolgimento di tale attività. In tali occasioni, la Corte di giustizia europea ha rilevato che la legge nazionale esercita effetti troppo aleatori e indiretti per costituire un vero e proprio ostacolo alla libertà di stabilimento. Lo stesso ragionamento è stato applicato nel caso Società italiana imprese balneari, perché l’articolo 49 del Codice della navigazione non ha ad oggetto le condizioni di stabilimento dei concessionari sul demanio marittimo. La previsione che le opere non amovibili costruite sul demanio pubblico siano acquisite, senza indennizzo e gratuitamente, dallo Stato costituisce peraltro l’essenza stessa del principio di inalienabilità del demanio pubblico. Di conseguenza, qualunque operatore deve prendere in considerazione tale principio nella propria attività economica. Eventuali effetti restrittivi della disposizione nazionale sulla libertà di stabilimento sono dunque troppo aleatori e troppo indiretti perché essa possa essere idonea a ostacolare tale libertà.
Se tale ragionamento della Corte Ue è pur condivisibile, ad avviso di chi scrive la sentenza ha un ulteriore ragionamento che presenta invece un profilo decisamente problematico. La Corte indica infatti che il principio di acquisizione immediata e senza indennizzo delle opere non amovibili non può essere considerata una modalità di cessione forzosa delle opere, in quanto l’articolo 49 del Codice della navigazione prevede la possibilità di derogare per contratto al principio stesso. La sentenza evidenzia infatti «una dimensione contrattuale, e dunque consensuale» della concessione di occupazione. Invece, l’articolo 49 del Codice della navigazione indica che il principio di acquisizione immediata dei beni inamovibili può essere derogato non tanto con l’accordo delle parti, quanto piuttosto «salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione». Non vi è dunque alcuna possibilità di contrattare con l’amministrazione circa l’acquisibilità o meno al demanio dei beni inamovibili. Semmai, tale deroga deve essere contenuta nell’atto di concessione originario. A tal fine, quindi, il particolare regime a cui è sottoposta una concessione “in deroga” deve evidentemente essere previsto anche nell’atto che ha messo a gara la concessione stessa, tanto più alla luce delle ormai celebri sentenze “Promoimpresa” e “Comune di Ginosa” della Corte Ue.
Come è noto, nella sentenza “Comune di Ginosa”, la Corte di giustizia europea ha ritenuto irricevibile un quesito, formulato dal Tar Lecce, circa la compatibilità dell’articolo 49 del Codice della navigazione con l’articolo 12 della direttiva Bolkestein. Non sembra però che la sentenza “Società italiana imprese balneari” possa essere considerata come risolutiva della questione. Infatti, prima di tutto essa non tiene in considerazione la direttiva, in quanto la questione controversa aveva a che fare con rapporti antecedenti il momento di entrata in vigore della stessa. Inoltre si deve considerare che il sistema di attribuzione delle concessioni in Italia è profondamente rinnovato dall’applicazione dell’articolo 12 della direttiva. Prima di allora, era possibile rinnovare la concessione per mezzo dell’applicazione del diritto di insistenza. Dunque, era ragionevole prevedere una lunga durata del rapporto concessorio, tale da permettere (quasi) certamente l’ammortamento degli investimenti fatti, anche tenendo in considerazione l’acquisizione al demanio dei beni inamovibili. Nel momento in cui invece il rinnovo della concessione – come evidenzia la stessa Corte di giustizia Ue nella sentenza “Società italiana imprese balneari” – diventa una nuova attribuzione della stessa, all’esito di una procedura concorsuale che metta sotto un profilo di parità tutte le imprese offerenti, il principio di acquisizione immediata deve essere messo in una relazione di proporzionalità con la durata della concessione stessa, ovvero a esso devono essere previste delle deroghe, anche parziali, al fine di consentire la possibilità per il concessionario uscente di ottenere un indennizzo economico per le opere compiute e ancora non ammortizzate. Sembra dunque che la sentenza non possa rappresentare che un primo passo nell’ambito di un filone giurisprudenziale ancora a venire, nel quale tuttavia la Corte di giustizia Ue deve essere messa in condizione di offrire un’interpretazione adeguata per mezzo di questioni che siano quanto più possibile pertinenti e ancorate al caso specifico.
© Riproduzione Riservata
