L’Italia è colma di procedure di infrazione comunitarie, circa 16 per violazione di direttiva (compresa la Bolkestein) e 59 per violazione del diritto UE. Per quanto riguarda quella sulle concessioni demaniali marittime, analizziamo brevemente i fatti storici: ad una prima procedura di infrazione comunitaria ex art. 258 del TFUE, n. 2008/4908) circa la violazione dell’art. 37 comma 2 C.N., sul diritto di insistenza delle concessioni demaniali marittime perché in contrasto con l’art. 49 TFUE, lo Stato Italiano è intervenuto con l’abrogazione di detto articolo, con l’art. 1 co. I del DL 194/2009, nonché, dell’art. 1 co. II del DL 400/1993 per art. 11 co. I lett. a) della L: 217/2011 con la delega al Governo per un decreto di riordino della materia. A fronte di ciò, la procedura venne chiusa.
Successivamente veniva aperta un’altra procedura di infrazione la n. 2020/4110 ancora in essere ad oggi, cui, sono molto significative alcune posizioni, qui in sintesi riassunte.
- il Governo, per tramite del parere dell’Avvocatura, che si riporta in brevi stralci, oltre a ricordare la dimensione quantitativa del patrimonio costiero comunque riconducibile per ambiente e paesaggio all’art. 143 del TU dei BB.CC., nonché, la storicità di molte concessioni e l’impatto economico che al 2021 era di circa il 3% del PIL, aveva anche significato che con l’art. 1 co. 675-684 della L. 145/2018 aveva disposto l’avvio di un riordino della materia per tramite di un tavolo tecnico interministeriale ed aveva disposto una proroga delle concessioni essere per evitare conseguenti vuoti normativi.
- Ci si rammentava che vi erano altri orientamenti comunitari diversi alla Direttiva 2006/123/CE, quali la decisione CGUE C-174/2006 del 25.10.2007 COGEP, sulla locazione commerciale a seconda che si distingua la concessione, sul bene demaniale avente destinazione produttiva o sull’area di sedime, significando quanto espresso nel punto seguente.
- L’oggetto della concessione è un bene e non una attività svolta; viene preferita quella col minor impatto sull’ambiente con le strutture amovibili, e in presenza di più richiesta viene preferita quella maggiormente rispondente all’interesse pubblico.
- L’art. 19 del Regolamento di Esecuzione al C.N. riproduce il considerando 15 della Direttiva 23/2014/UE “Concessioni”, applicabile per “i contratti di locazione di beni di natura pubblica che contengono obblighi che riguardano la manutenzione, la durata della locazione (…) il canone (…)”. “Non rientrano nel novero della concessione di servizi. Si tratta di rapporti [le concessioni dei beni] assimilati alle locazioni”. Si fa riferimento alla decisione della CGUE C-174/2006 pf 34.
- I canoni costituiscono un corrispettivo percepito da titolare del Demanio (lo Stato). “Spetta al Giudice stabilire l’applicabilità dell’art. 12 della Direttiva [Bolkestein] previa necessaria verifica del ricorrere del requisito della scarsità della risorsa [ovvero] debba spettare all’amministrazione procedente (…) e solo all’esito di una tale mappatura [avviata con la citata L. 145/2018 e non ancora compiuta all’epoca, da cui allo emanando DPCM] sarà possibile discutere del regime giuridico relativo ai provvedimenti autorizzatori che insistono su di esse [le concessioni demaniali].
A fronte di dette argomentazioni, ad avviso dello scrivente, significative e di sicuro impatto conservativo del sistema del Codice della Navigazione perché comunque regime speciale, la Commissione UE con parere motivato del 16.11.2023 ,C(2023)7231, ai sensi dell’art. 258 TFUE che si dirà infra specifica alcuni aspetti qui di seguito ricordati.
In ordine al Tavolo Tecnico per la mappatura, di cui all’art. 10 quater co. II del DL 198/2022, definisce solo i criteri tecnici per la determinazione della sussistenza tecnica della scarsità delle risorse, ma il fatto veramente significativo è che la Commissione fa rilevare, a supporto per il diniego del parere governativo, alcune leggi regionali della Puglia (17/2006) e della Liguria (13/1999) sul divieto di rilascio per alcune aree e quota non inferiore al 60% per uso pubblico, dunque in osservanza della decisione CGUE “Promoimpresa”. Anzi, “risulta che i risultati dei lavori del Tavolo Tecnico non siano idonei a dimostrare che su tutto il territorio italiano non vi è scarsità di risorse naturali oggetto di concessioni balneari”.
A maggior ragione, secondo la Commissione il combinato disposto di cui agli artt. 4 co, IV Bis della L: 118/2022 e 10 quater del DL 198/2022 è in contrasto con i principi comunitari, per il divieto di far procedere ai Comuni i bandi di gara sino alla adozione dei decreto legislativi di riordino della materia, che invece “risulta scaduta e non sussiste alcuna indicazione circa un eventuale delega di Governo” e per la circostanza che le concessioni “continuano in ogni caso ad avere efficacia sino alla data del rilascio dei nuovi provvedimenti concessionari”. Anzi, a maggior pregio della valenza della applicazione della Direttiva 2006/123/CE, la Commissione nomina la AP del CdS 17/2021 che attesta la scarsità delle risorse “in alcuni casi addirittura inesistente” (così la AP), denotando che tutte le proroghe legislative sono in contrasto con l’art. 49 TFUE. Inoltre evidenzia alcune critiche all’art 45 bis C.N., perché comunque “l’accesso è subordinato alla disponibilità del concessionario”. Infine, su alcuni argomenti molto interessanti, la Commissione rileva anche che “la situazione potrebbe essere valutata solo sulla base di una analisi caso per caso (…) la durata della concessione in modo che (…) è necessario per garantire l’ammortamento degli investimenti e la remunerazione equa dei capitali investiti” (considerando 62 della Direttiva 2006/123/CE). “In singole cause, le dinanzi ai Tribunali (…) le proroghe non sono state applicate e le concessioni sono state considerate scadute (TAR Lombardia, Sez, I, 959/2917, Cons. St., Sez. VI, 873/2018, Cass. Pen,, Sez. III, 21281/2018)”. Di qui la decisione: “E’ venuta meno la delega al governo per l’adozione dei decreti legislativi di cui all’originario art. 4 della L. 118/2022” [Legge Draghi]. Poi giunse il decreto del 17.09.2024 n. 131 sulla attuale procedura di infrazione testé detta con l’incipit all’art. 1: “Al fine di consetire la ordinata programmazione delle procedure di affidamento(…)”.
Esaurita questa breve disamina dello stato dell’arte nel rapporto tra UE e l’Italia, entriamo nel merito domandandoci: ma una procedura di infrazione dove può giungere e cosa accadrebbe se gli obblighi di gara imposti dalla giurisprudenza comunitaria non venissero assolti, ovvero cosa accadrebbe se il Governo non decidesse di riordinare la materia delle concessioni demaniali? Lo scrivente, pur guardandosi in giro, non ha notato alcun contributo giuridico sull’argomento. Oltre ad una strategia sul ricorso alle Sezioni Unite della SC avverso un presunto eccesso di potere giurisdizionale operato dalla decisione delle AP del Cons. St, 17/2021, qualcosa è apparso dal 2006 ad oggi all’orizzonte per la tutela sostanziale, giuridica e pratica delle concessioni demaniali.
Entriamo nel merito: la procedura di infrazione nasce allorché “uno Stato membro abbia mancato ad uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei Trattati” (art. 258 TFUE). Ovvero, la costituzione in mora che costituisce la sua apertura (2020/4118), parere motivato ed osservazioni da parte dello Stato e risposta, come abbiamo descritto. La disciplina dell’art. 260 TFUE è molto più stringente: “Quando la Corte di Giustizia Europea riconosce che uno Stato ha mancato ad uno degli obblighi (idem), tale stato è tenuto a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte europea comporta (…) precisa l’importo della somma forfettaria o della penalità (…)”. Dette sanzioni, secondo la Relazione alle Camere n. 2 del mese di aprile 2023, secondo la Relazione, “sono suscettibili di produrre effetti finanziari molto significativi sul bilancio pubblico (…) con sanzioni pecuniarie anche cumulativamente e devono essere corrisposte sino alla fine della violazione del diritto”.
Per avere qualche grandezza economica, sul problema delle discariche abusive in Campania ci sono state due procedure di infrazione, che hanno comportato la n. 2007/2195 Euro 20.000.000 e Euro 120.000 per ogni giorno di ritardo, e la n. 2003/2077 Euro 40.000.000 oltre Euro 42.800,000 ogni semestre. Naturalmente, la valutazione della eventuale denegata penalità sarà, per l’impatto economico del comparto turistico-ricreativo, sarà ingenissima. Altresì, potrebbe accadere che diversi progetti finanziati dalle Regioni su Fondi UE, ad esempio la riqualificazione lungomare ed infrastrutture all’interno delle aree demaniali assentite o per progetti di sostenibilità ambientale e sociale, possano restar fermi; come del pari potrebbe accadere per opere realizzate su arre di concessioni definite scadute o illegittime, laddove la Commissione potrebbe dichiarare tali spese non rimborsabili, così come per quei Comuni che hanno adottate procedure di gara in ossequio al Codice degli Appalti Pubblici, la cosiddetta condizione abilitante della libera concorrenza in ipotesi di violazione della Direttiva 2006/123/CE, potrebbe portare alla sospensione dei pagamenti e dei fondi europei (la regola N+3).
Solo ipotesi? Lo scrivente non vuol creare inutili timori od allarmismi, non ne è suo costume. Intanto si evidenzia, da ultimo, la decisione della Corte di Cassazione Penale, Sez. III; 2657/2026 del 20.01.2026, laddove, per fatti di Teramo in Abruzzo, si afferma che “le concessioni demaniali marittime non possono essere automaticamente prorogate o rinnovate e, senza gara di cui all’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE, sono in contrasto con il diritto dell’Unione Europea; in caso di mantenimento dell’occupazione del suolo demaniale oltre la scadenza del titolo, non validamente prorogato, si configura il reato di occupazione abusiva di spazio demaniale (art. 1161 C.N.) legittimando il sequestro preventivo delle opere e strutture che operano in regime di proroga automatica senza aver partecipato ad una procedura di gara pubblica”.
Le conclusioni che si assumono rispetto a questo quadro, si possono delineare rispetto ai soggetti coinvolti.
- Quanto al Governo, non serve un bando tipo senza un decreto indennizzi, e comunque serve un riordino della disciplina con intervento sugli artt. 36 e 49 del Codice della Navigazione sulla necessaria specificazione della concessione di beni dietro versamento del canone corrispettivo, con esclusione del Codice degli Appalti Pubblici, con obbligo di avvio di procedure selettive in cui si riconosca, al concessionario uscente, sia la equa remunerazione degli investimenti effettuati e non ammortizzati in un giusto equilibrio tra la durata e il valore di tali investimenti (almeno 10/15 anni per entrambi i piatti della bilancia), sia la riconosciuta capacità tecnica acquisita nel tempo nel settore balneare sin dalla costituzione della società o della concessione, con conseguente attribuzione di un giusto punteggio (da 1 a 10, almeno 5 o 6) ed una attività di interpretazione autentica della proroga al 30.09.2027 come di tipo tecnico nelle more dell’avviamento [e non della definizione] delle gare.
- Quanto ai Comuni, prender atto della obbligatorietà della selezione pubblica, e dell’evitare problemi circa i finanziamenti regionali/europei accesi o non utilizzati, evitando inutili perdite di tempo nel rispetto dei criteri testé sopra indicati, anche in assenza di disciplina legislativa, rifacendosi alla nuova disciplina di cui all’art. 4 della L. 118/2022, di concerto con le altre Istituzioni ed associazioni sindacali balneari onde evitare interventi, della Capitaneria di Porto ai sensi dell’art. 1161 C.N. ovvero della Agenzia Regionale del Demanio per la procedura di cui all’art. 49 C.N.
- Quanto alle associazioni di categoria ed ai titolari di concessioni demaniali marittime, oltre alla giusta pressione e moral suasion verso il Governo ed i singoli Comuni rivieraschi per una concertazione, rispettivamente di riordino e di indizione di gare secondo i criteri anzidetti, si suggerisce una strategia di tipo contenzioso sul valore economico della struttura balneare e sul recupero dei canoni ed annessi non dovuti, di cui lo scrivente è esclusivo propulsore presso le varie sedi giudiziarie, di praticità e di impatto sostenibile, con lo scopo primario di avere una pendenza giudiziaria in ipotesi malaugurata di altre procedure di infrazione, di una sentenza di inadempimento UE, o di una decisione penale di sequestro preventivo o amministrativa di incameramento, ovvero di una penalizzante sospensione di finanziamenti regionali/UE verso Comuni ed imprese.
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