L’articolo 47 del Codice della navigazione disciplina le ipotesi di decadenza dalla concessione. In base al comma 1, l’amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario al ricorrere di una delle cause indicate dalla norma. Tra queste rientrano sia l’ipotesi dell’omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato dall’atto di concessione, sia l’ipotesi dell’inadempimento degli obblighi derivanti dalla concessione, imposti da norme di legge o regolamenti. Tuttavia, l’ipotesi della decadenza della concessione per inadempimento del concessionario agli obblighi contenuti nell’atto concessorio desta da sempre numerose perplessità.
Quando l’inadempimento del concessionario può comportare la decadenza della concessione? Si è soliti risolvere la questione applicando l’articolo 1455 del Codice civile, sicché la risoluzione del rapporto concessorio si ha quando l’inadempimento non è di scarsa importanza. Ma una recente sentenza del Consiglio di Stato (sezione VII, 2 maggio 2023, n. 4413) ha avuto modo di chiarire in che modo le amministrazioni possono valutare l’inadempimento del concessionario e di che tipo di potere dispone l’amministrazione nel dichiarare la decadenza di una concessione. Nello specifico, la sentenza si è espressa in merito alla legittimità di un provvedimento di decadenza di una concessione, adottato da un Comune calabrese in applicazione dell’articolo 47 del Codice della navigazione in quanto il concessionario era risultato inadempiente agli obblighi dedotti nella concessione. In particolare, il concessionario:
- aveva mantenuto, oltre il termine assegnato, alcuni manufatti amovibili;
- aveva illegittimamente realizzato, senza titolo, talune opere sul suolo dello Stato;
- aveva infine disatteso le ordinanze di rimessione in pristino.
Una simile condotta, secondo il Comune, aveva fatto venire meno i requisiti soggettivi necessari per assicurare e garantire l’uso corretto ed efficiente del bene pubblico concesso. Ebbene, i giudici di Palazzo Spada hanno confermato la legittimità del provvedimento di decadenza della concessione demaniale marittima di cui l’appellante era concessionario.
Nel dichiarare la decadenza da una concessione ex articolo 47, comma 1 del Codice della navigazione, difatti, le amministrazioni devono innanzitutto verificare la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per l’esercizio del potere. Qualora sussistano i presupposti, l’amministrazione non è obbligata a dichiarare la decadenza dalla concessione, ma è tenuta a valutare tutti gli interessi coinvolti e, in particolare, verificare se vi è la possibilità di proseguire il rapporto concessorio, considerando la gravità e l’entità dell’inadempimento del concessionario. L’articolo 47 comma 1, infatti, non individua un obbligo delle amministrazioni di dichiarare decaduta la concessione: la norma dice che l’amministrazione “può” e non “deve” dichiarare la decadenza. Dunque il Comune deve valutare, volta per volta e nel caso concreto, la gravità dell’inadempimento del concessionario, alla stregua delle regole previste dagli articoli 1453 e 1455 del Codice civile, secondo cui l’inadempimento deve essere di non scarsa importanza. Non ogni inadempimento, perciò, giustifica la decadenza dalla concessione.
A differenza dei rapporti strettamente privati, le concessioni demaniali hanno ad oggetto un bene demaniale. A tal proposito, spiegano i giudici che «la concessione di beni demaniali è un atto complesso bilaterale preordinato a garantire, a talune condizioni, il godimento del bene ad un unico soggetto, con contestuale estromissione di tutti gli altri, nella prospettiva di assicurare il miglior soddisfacimento di predeterminate finalità pubblicistiche». Data la particolare natura del bene concesso, per dichiarare la decadenza dalla concessione occorre dunque considerare anche l’interesse dell’amministrazione concedente, che non è solo quello di riscossione dei canoni demaniali pattuiti, «comprendendo anche e soprattutto il soddisfacimento delle finalità pubblicistiche perseguite con la concessione». Per questo, ai fini della definitiva pronuncia di decadenza della concessione, ad assumere rilievo sono le inadempienze del concessionario tali da compromettere significativamente il proficuo prosieguo del rapporto, ovvero da rendere inattuabili gli scopi sottesi al rilascio della concessione.
Alla luce delle considerazioni svolte, dunque, come è possibile scongiurare la decadenza di una concessione? In che termini un inadempimento si dice “di non scarsa importanza”? L’articolo 47, comma 3 del Codice della navigazione prevede che «prima di dichiarare la decadenza, l’amministrazione fissa un termine entro il quale l’interessato può presentare le sue deduzioni». È dunque in questa fase che il concessionario deve presentare delle osservazioni ben strutturate in cui dimostra che l’inadempimento lamentato dall’amministrazione non è tale da comportare la decadenza della concessione. Maggiore sarà il grado di dettaglio delle osservazioni presentate, maggiore sarà la necessità, o meglio l’onere, dell’amministrazione di motivare la propria posizione in merito alla decadenza della concessione. Riveste fondamentale importanza, dunque, prestare attenzione al momento in cui giunge la comunicazione di avvio del procedimento da parte dell’amministrazione e presentare le osservazioni nei modi e nei tempi indicati con gli accorgimenti qui evidenziati.
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