Prendendo spunto dall’ottimo articolo di Mondo Balneare del 3 maggio sul dibattito in ordine al piano economico finanziario (PEF) richiesto da scelte amministrative di bandi e dalla soap opera del bando tipo in attesa di pubblicazione (sin dal lontano 30.03.2025), mi sono posto delle domande sulla reale natura e produzione di effetti di tale business plan in tema di affidamento delle concessioni demaniali marittime. Lo scopo del presente contributo è quello di fornire non un prontuario da commentatori legali o notizie giornalistiche, ma un percorso che, se pur accidentato, offre alcune luci che non debbono essere sottovalutate.
Partiamo da una premessa. Il piano economico finanziario è un concetto puramente tecnico-economico, e come tale è preso in considerazione in alcune normative di settore, specificamente nei rapporti tra privati e pubblica amministrazione in ordine ai contratti di appalti pubblici (D.LGS. 36/2023 e correttivi). Scorrendo la disciplina del Codice della Navigazione e della legislazione vigente, in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, così come nella legislazione comunitaria, tale elemento non è presente. L’unica menzione riferisce al novellato art. 4 co. 4 lett. l) della L. 118/2022, ove si parla di progetto, di sostenibilità economica e quantificazione degli investimenti da realizzare.
Ci si chiede: la emersione di un progetto, ovvero di un piano di impresa, che è normalmente orientato ad un profitto economico dell’imprenditore ai sensi dell’art. 2082 c.c., in quale modalità entra in un bando di affidamento delle concessioni demaniali marittime? E poi, perché esso deve ritenersi un elemento importante? E’ l’argomento del giorno, la spasmodica attesa del bando tipo e i suoi commenti e discussioni, sulla presunta novità degli investimenti. Ma quali investimenti?
Ecco, iniziamo a smontare alcune previsioni e fissare dei punti imprescindibili da qualsiasi discorso:
- a) il piano imprenditoriale comprensivo del piano economico finanziario degli investimenti, essendo connaturato alla impresa, non è elemento rilevante nei futuri bandi di gara;
- b) la rilevanza del PEF riferisce alla normativa degli appalti pubblici (D.LGS. 36/2023);
- c) resta la menzione del citato art. 4 e del suo collegamento con la direttiva Servizi e con i principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento euro unitari.
Partiamo dai primi punti. Un esempio classico di inserimento del PEF nell’affidamento delle concessioni demaniali marittime è il caso del Comune di Gaeta (ora in fase di parziale ripensamento) che ha innestato lo strumento del project financing in materia (per delibere di giunta di indirizzo e consiliari degli anni 2024-2025), nell’attesa di una decisione del TAR Lazio Latina su ricorso promosso dalla AGCM. Ma qui, si è applicata la disciplina di cui all’art. 193 del TU 36/2023, sulle gare ad evidenza pubblica. A tal proposito, a sgomberare qualsiasi dubbio interpretativo sulla applicabilità di detta disciplina alla materia delle concessioni demaniale, é intervenuta la Sezione Consultiva del Consiglio di Stato dell’08.07.2025, in sede di rigetto dello schema del decreto ministeriale del 24 giugno 2025 sulla misura unitaria del canone e degli indennizzi, ove si specifica che l’affidamento delle concessioni non rientra nel TU citato perché trattasi di concessioni di beni e quindi di natura attiva per corresponsione di canone dietro impiego del bene, ai sensi dell’art,. 13 del TU predetto. Discorso chiuso?
Pare di no. Semplifichiamoci la strada da percorrere. La disciplina speciale di cui agli artt. 36 e ss. del Codice della Navigazione è chiara, riferendo che le istanze di rinnovo partono dai privati concessionari uscenti, e i bandi debbono rispondere di una pubblicità relativa all’Albo Pretorio locale (e qui nascerebbe l’intoppo con la adeguata pubblicità, prevista dalla giurisprudenza comunitaria e nazionale, se non fosse che, la recentissime decisioni amministrative, si riferisce di adeguatezza attraverso l’inserimento della domanda – anche – nel sito della “Amministrazione Trasparente del Comune”). Inoltre, il procedimento di avvio d’ufficio chiesto dalla AGCM nel parere AS 2029 del 12.08.2024, e successivi, è un modello da preferirsi ma non obbligatorio (non poteva esserlo per contrasto con la parte dell’art. 37 CdN, non abrogata).
Dunque, resta un’altra operazione di semplificazione, ma la scadenza del 31.12.2023 operata dalla decisione della AP del Consiglio di Stato n. 17/2021 è da ritenersi valida ad oggi? Alla maggioranza dei commentatori e dei Comuni e della AGCM, parrebbe di sì. A me appare invece il contrario. Ci si limita a dire che la decisione citata aveva dato un monito al Legislatore di intervenire in riordino della materia entro un termine da ritenersi, per la Corte nel suo inoppugnabile sindacato di funzione giurisdizionale e conformativa del diritto, congruo al 31.12.2023 per rispondere alle esigenze della Direttiva Servizi e degli artt. 49 e 56 TFUE (sulla Direttiva, chi segue i contributi dello scrivente, sa che sono fortemente critico al riguardo). Ora, ma il DL 131/2024 e la legge di conversione n. 166/2024 che hanno novellato gli artt. 3 e 4 della legge 118/2022, possono considerarsi un riordino della materia? A mio avviso certamente, per il fatto che l’intento era quello di evitare altre procedure e per il fatto che codesti articoli sono molto specifici e dettagliati sul contenuto dei bandi di gara e sul termine degli stessi.
Fatto ciò, resta la problematica su cosa debba intendersi per investimenti, intesi come criterio di bandi di gara per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime. Un conto è l’investimento pubblico, segnatamente degli Enti Locali, rientranti nel piano triennale delle OO.PP. e come tali soggetti al controllo contabile erariale; un conto è l’investimento privato, cui deve rispondere solo l’imprenditore. Se trattasi di concessione di beni, dell’impiego, il Comune non può ingerirsi, perché solo ente vigilatore del rispetto dei presupposti per evitare decadenze e per casi eccezionali di revoca, ed ente intermediario nella riscossione del canone, per conto della Agenzia competente per il Demanio. Quindi? Il riferimento testuale citato di cui all’art. 4 deve limitarsi ad essere letto insieme agli altri articoli che riferiscono alla cosiddetta equa remunerazione per gli investimenti effettuati in sede di rinnovo. E non altro, con buona pace di qualsiasi bando di gara, presenti nei siti comunali su strutture leggere, non impattanti sull’ambiente, ecosostenibili, investimenti di opere pubbliche, maggiorazioni del canone (in pieno contrasto con la circolare interpretativa del MIT del 2003, ove il canone e un’offerta ritenuta economicamente vantaggiosa con l’aumento dello stesso non sono elemento predominante alla istanza di rinnovo). Per cui, l’avvio di tali bandi di gara (Arma di Taggia, Spotorno ed altri) é già viziato e bisognoso di modifiche radicali.
A ciò si aggiunge la novità, per molti commentatori e per esperti che ritengono di demolire alcune decisioni. Da una lettura attenta ed integrale della decisione n. 17 della Adunanza Plenaria del CdS del 2021, ci si riferisce a criteri quali la capacità tecnica riconosciuta nel tempo dei concessionari uscenti e della fonte prevalente di reddito, quali criteri cui attribuirsi punteggi in sede di bando di gara. Al paio di questi, si può aggiungere quanto letto negli artt. 3-4 della L. 118/2022, ove non sta allo scrivente individuarne la misura (presuntivamente 5+1 su 10), ma di ciò non vi è alcuna traccia nei bandi di gara avviati e da avviarsi nel panorama dei Comuni rivieraschi.
Quindi nell’attesa il bando tipo, che è da elaborarsi in uno schema di decreto ministeriale (sperando non faccia la stessa fine di quello precedente), comunque risulterà essere in grave contrasto con quanto detto, proprio per una commistione illegittima con una disciplina diversa quale il TU Appalti Pubblici.
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