L’ordinanza della settima sezione del Consiglio di Stato n. 3867/2025, pubblicata lo scorso 24 ottobre, offre lo spunto per ragionare sul duplice dilemma se possano sussistere bandi di gara locali, per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime, il cui contenuto sia del tutto privo sia dell’attribuzione di un indennizzo a favore del concessionario uscente, sia di una preventiva pianificazione comunale sul proprio demanio costiero. L’ordinanza cautelare ha per oggetto l’appello proposto dal Comune di Ginosa contro la decisione del Tar Puglia n. 1207/2025. In breve, la decisione del Tar aveva per oggetto l’impugnativa di diversi atti amministrativi del Comune di Ginosa, ovvero il progetto del Piano comunale delle coste, la procedura selettiva e i pertinenti indirizzi operativi nel periodo ottobre/novembre 2024. Atti, secondo gli operatori balneari ricorrenti, carenti di “valutazioni quantitative e valutative delle risorse demaniali in quanto scarse (…) e della valutazione della offerta economica e della compatibilità ambientale” nonché in contrasto con la riserva di porzione demaniale per la libera fruizione in ordine all’articolo 14 della legge regionale 17/2015 e altre norme del Piano regionale delle coste. Il tutto perché il Comune di Ginosa deve potersi conformare alla sentenza del Consiglio di Stato 4480/2024 sull’avvio delle gare per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime.
La corte aveva accolto le censure relative alla carenza di “individuazione dei lotti in mancanza del Piano comunale delle coste” e dunque la mancanza della prodromicità del Piano ai sensi dell’articolo 4 commi 1-2 della legge regionale 17/2015 ai fini dell’affidamento delle concessioni demaniali marittime, confermata dalla natura transitoria del richiamo, in assenza del Piano comunale, al Piano regionale previsto dalla legge 17/2015. Ulteriori censure riguardano l’assenza di “previsione della remunerazione degli investimenti effettuati dai concessionari uscenti (…) secondo criteri oggettivi” per contrasto con il novellato articolo 4 della legge 118/2022 perché l’amministrazione comunale non ha provveduto per tempo a conformarsi al decreto 131/2024 del 17 settembre 2024 in quanto, secondo la Corte, “si tratta di un adempimento che risponde ai criteri di giustizia ed equità sostanziale, finalizzati alla tutela del concessionario uscente ed è comunque correlato ad una sequenza procedimentale predeterminata quanto ai presupposti (decreto ministeriale volto a definire i criteri per quantificare la equa remunerazione degli investimenti) e relativi termini”. Da ultimo, la proroga avrebbe dovuto essere valida non soltanto fino al 15 settembre 2025, ma sino alla stipula del nuovo rapporto concessorio, il cui termine ultimo è del 30 settembre 2027, in disaccordo con la giurisprudenza ligure (si veda Tar Liguria, sez. I, 183/2025) ove invece si deve asserire che la proroga sino al 30 settembre 2027 sia eminentemente di natura “tecnica”, ovvero limitata alla tempistica di definizione dei procedimenti di affidamenti di concessione pendenti che ben possono chiudersi prima di detta data, e non già di una proroga generalizzata.
Su tali premesse, l’ordinanza cautelare rimette la discussione su diversi binari. Il primo punto è relativo all’assenza di approvazione del Piano comunale delle coste da parte del Comune di Ginosa, stabilendo che ben può “l’individuazione dei lotti da porre a base di gara avvenire sulla scorta del Piano regionale delle coste (ove questo contenga prescrizioni sufficientemente dettagliate)”. Con ciò richiamandosi ad alcune decisioni ove si afferma che non può essere ammissibile una sospensione generalizzata delle concessioni demaniali da parte di una commissione straordinaria per assenza del Piano comunale delle coste e prova di impianto motivazionale (così il Consiglio di Stato con pronuncia 971/2025) da parte di un’amministrazione pubblica che ben avrebbe potuto predisporre e approvare il Piano medesimo, a meno che si versi in “ipotesi (…) residuali in cui la mancata approvazione del pcc precluda comunque il rilascio delle discusse concessioni” (Consiglio di Stato, 4788/2014).
Il secondo punto, a dire dell’ordinanza cautelare, riguarda la circostanza che “neppure la mancata adozione del decreto sui parametri e criteri di determinazione dell’indennizzo da corrispondere al concessionario uscente è motivo ostativo al mancato avvio delle procedure” e “la mancata previsione nei bandi di gara degli indennizzi (…) non sembra poter determinare l’illegittimità della procedura di assegnazione”. Tali asserzioni – giustificate, secondo il Consiglio di Stato, dal periculum in mora sostanziato dal fatto che “la mancata conferma cautelare della gara comporterebbe l’interruzione della fase successiva all’aggiudicazione” – trovano il richiamo a quanto altrove detto in ordine alla revoca della procedura selettiva da parte del Comune di Lignano Sabbiadoro, circa la mancata adozione del decreto ministeriale sui parametri e criteri di indennizzo al concessionario uscente che “non poteva costituire valida ragione” (così il Consiglio di Stato, sez. VII; n. 2907/2025), e in ordine alla decisione della Corte Ue n. C- 598/2022 sulla questione pregiudiziale di cui all’articolo 49 del Codice della navigazione.
La cautela predisposta dal Consiglio di Stato rispetto alla decisione del Tar Puglia sembra incentrata su uno scenario predeterminato:
- dall’immediatezza dell’avvio delle selezioni pubbliche comparative, in assenza di riordino della materia, che avrebbe dovuto avverarsi entro la scadenza del 31 dicembre 2023 (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, n. 17/2021);
- dalla mancata approvazione del decreto ministeriale sui parametri e criteri quantitativi degli indennizzi;
- dal mancato riscontro probatorio a carico degli operatori balneari “sulla esistenza di investimenti non ammortizzati”.
Quanto al primo punto nodale della decisione, ovvero sulla necessaria obbligatorietà o meno della pianificazione, a livello regionale e comunale, circa la materia del rilascio e rinnovo dei titoli concessori e della loro immissione nel libero mercato della concorrenza ai fini dell’affidamento a seguito di selezioni pubbliche comparative, ai sensi dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE e dei principi unionali di cui agli articoli 49 e 56 del TFUE, questo dilemma deve risolversi, a mio avviso, nella loro necessità non solo giuridica, ma anche tecnico-operativa. La pianificazione regionale ha per oggetto la programmazione del territorio e dunque del demanio marittimo nel proprio ambito di competenza, mentre la pianificazione comunale logicamente susseguente – che si tratti di Piano di utilizzo degli arenili, Piano di utilizzo del demanio o Piano comunale delle coste – non può non riguardare:
- la gestione del territorio comunale;
- la predisposizione, per i titoli successivi al decentramento amministrativo del 1998-2001, delle porzioni di arenili da assentire;
- la conferma delle porzioni di arenili da riservare alla libera fruizione;
- il conseguente rilascio dei titoli;
- il rinnovo, anche quelli rilasciati dalle competenti Capitanerie di porto locali e quelli successivi secondo le condizioni e i requisiti di cui al piano comunale.
Tali requisiti non possono trovare fondamento nei piani regionali, ove le eventuali norme di salvaguardia e di chiusura potrebbero riguardare concessioni temporanee sino all’approvazione del piano locale (come per esempio nella Regione Lazio), ma non altro. Anzi, nel citato caso dell’articolo 15 del Piano regionale delle coste della Regione Puglia, tanto conclamata è la genericità e indeterminatezza di formulazione e tanto errato è il richiamo interno a competenze proprie del Piano, da renderla a mio avviso come non applicabile. Tale opinione è confermata dall’enunciato della corte in sede cautelare, ovvero del fatto che non vi possano rinvenirsi nel Piano regionale “prescrizioni sufficientemente dettagliate”. La cui inammissibilità trova il conforto, per prassi e sul lato operativo, con le pianificazioni predisposte dalle altre Regioni in ossequio al principio della sussidiarietà verticale per subdelega amministrativa; viceversa non ci sarebbe stato alcun bisogno di un piano comunale di riferimento per le proprie concessioni demaniali.
Sul secondo punto nodale della vicenda, quello riguardante gli indennizzi, la situazione appare forse più complessa. Partiamo dall’analisi della sezione consultiva del Consiglio di Stato in sede di schema di decreto ministeriale sugli indennizzi, emessa lo scorso 8 luglio. Ad avviso di tale corte:
- non esiste un principio generalizzato e non esiste un automatismo di legge relativo agli indennizzi in tema di affidamento delle concessioni demaniali marittime;
- l’ambito dell’indennizzo a favore del concessionario uscente deve poter essere valutato caso per caso e deve essere limitato ai beni materiali, non amovibili, sulla scorta dei criteri della strumentalità economica e delle legittimità alla disciplina urbanistica e di impatto ambientale.
Ne consegue che l’equa remunerazione a vantaggio del concessionario uscente debba riferirsi agli investimenti effettuati e non ammortizzati negli ultimi cinque anni. La norma primaria di riferimento per gli indennizzi è l’articolo 4 della legge 118/2022, novellato dal decreto 131/2024 e convertito in legge 166/2024, non oggetto di alcun attuale giudizio di costituzionalità o di contrasto con la normativa eurounitaria, il quale sancisce che “il diritto al riconoscimento di un indennizzo a carico del concessionario subentrante pari al valore degli investimenti effettuati e non ammortizzati (…) per una equa remunerazione sugli investimenti negli ultimi cinque anni (…) il perfezionamento del nuovo rapporto concessorio è subordinato all’avvenuto pagamento dell’indennizzo da parte del concessionario subentrante“.
Ne derivano alcune significative considerazioni:
- non è in dubbio la astratta sussistenza del diritto al riconoscimento dell’indennizzo a carico del concessionario subentrante;
- resta la valutazione in concreto delle istanze prodotte dagli operatori balneari in gara, circa la determinazione economico-contabile degli investimenti predetti, ove l’equa remunerazione è “stabilita sulla base dei criteri previsti con decreto del MIT, di concerto col MEF, da adottare entro il 31.03.2025 (…) La mancata adozione del decreto (..) non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento“.
Ecco il nocciolo della questione: ai fini dei bandi di gara, l’amministrazione procedente, nell’esercizio delle proprie facoltà discrezionali, può legittimamente colmare, in sede di bando, il concetto economico-estimativo della “equa remunerazione” sulla scorta sia della normativa precitata che della valutazione operativa e sorretta da adeguato impianto motivazionale, delle istanze prodotte dagli operatori in concorrenza in tema di determinazione degli indennizzi, laddove, nel contempo, è operativa la proroga tecnica delle concessioni demaniali, sino alla definizione del procedimento e comunque non oltre il 30 settembre 2027 (art. 3 legge 118/2022). Tale ultima accezione di proroga tecnica ha poi l’indubbio vantaggio di evitare qualsiasi riferimento alla disciplina di cui all’articolo 49 del Codice della navigazione.
Tale ricostruzione dell’indennizzo e dell’equa remunerazione ha il pregio di comprendere la portata cautelare del provvedimento che tutela il prosieguo della della fase successiva all’aggiudicazione della procedura selettiva, sulla scorta di un vizio procedurale dei ricorrenti operatori in primo grado. Ovvero, ritenuta l’assenza della previsione nei bandi di gara del diritto e corresponsione a favore del concessionario uscente degli indennizzi, costoro non avevano provveduto ad allegare alcuna valutazione economico-contabile in ordine agli investimenti di cui all’articolo 4 comma 9 della legge 118/2022. Un grave errore procedurale in una normativa che, pur ammettendo il diritto all’indennizzo e pur subordinando il perfezionamento del nuovo rapporto concessorio all’avvenuta corresponsione dello stesso, lascia spazio alla sua valutazione e, dunque, alla sua allegazione in un giudizio ove il bando di gara non lo preveda, senza alcuna scusante circa la carenza di una eventuale decretazione ministeriale, della cui necessità, in una temperie di immediatezza dell’affidamento delle concessione demaniale, si può fare a meno.
Una ultima chiosa è che, ad avviso dello scrivente, la normativa introdotta dal decreto 131/2024, convertito in legge 166/2024, nel corpo della legge 118/2022, costituisce un lucido tentativo – nelle forme della decretazione di urgenza e non già di delega legislativa – di apparire quanto più vicino possibile a un riordino (pur parziale) della materia, di cui al monito al legislatore della decisione dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato 17/2021. Con ciò segnando che la fine della stagione delle proroghe generalizzate rientra nella strategia governativa di evitare sorprese di infrazioni comunitarie e di dare certezze (almeno parziali) sia alle imprese balneari che alle amministrazioni locali.
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