La sentenza del Consiglio di Stato n. 8024 del 14 ottobre 2025 ha contribuito non poco a delineare correttamente lo stato attuale della complessa vicenda tra l’incameramento gratuito delle opere non amovibili alla scadenza delle concessioni in favore dello Stato e la natura – e misura – contrattuale degli indennizzi in favore del concessionario uscente. La questione è nota: la società appellante SIIB Srl aveva dedotto “di aver legittimamente realizzato nel corso degli anni, in costanza dei titoli concessori, susseguitesi nel tempo, a suo dire, senza soluzione di continuità, una serie di manufatti”, in parte oggetto di ricognizione, in parte realizzati successivamente dal 1964 al 1995, e perciò aveva impugnato una decisione del Tar Toscana, sez. III, n. 380/2021.
La questione interpretativa relativa alla lettura dell’articolo 49, primo comma, del Codice della navigazione, era stata ritenuta tanto rilevante dal Consiglio di Stato, a seguito dell’appello, ai fini di una corretta interpretazione unionale, da rimetterla con propria ordinanza n. 8010/2022 alla Corte di giustizia europea. In sintesi, si chiedeva se l’incameramento immediato e gratuito delle opere edilizie insistenti su concessione demaniale, in sede di scadenza del titolo, potesse, nell’operare anche in sede di rinnovo e senza soluzione di continuità, costituire una eccessiva restrizione alla libertà di concorrenza e di stabilimento.
La Corte Ue si era pronunciata sulla questione pregiudiziale con sentenza dell’11 luglio 2024 resa nella causa C-598-2022, affermando che l’articolo 49 del Codice della navigazione non è in contrasto col diritto europeo e in particolare con gli articoli 49 e 56 del TFUE. Tale norma, ribadisce il Consiglio di Stato nella sua recente sentenza, rappresenta “l’essenza del principio della inalienabilità del demanio pubblico”.
La questione dirimente espressa dall’appellante e risolta sfavorevolmente per costui, dalla decisione di primo grado, era la destinazione dei manufatti costruiti dalla società nel tempo, in sede di rinnovo della concessione, prospettata quale rapporto concessorio senza soluzione di continuità, per la vigenza del diritto di insistenza di cui all’art. 37 del Codice della navigazione, con la conseguenza di una inappropriata applicazione del canone maggiorato, perché ritenute pertinenze demaniali ai sensi di un falso richiamo all’art. 1 comma 251 della legge 295/2006.
Il Consiglio di Stato, nell’affrontare la natura e lo scopo dell’articolo 49 del Codice della navigazione, afferma in premessa che il rinnovo del rapporto concessorio è fatto del tutto diverso dalla proroga, comportando l’avvio di una specifica istruttoria e di un provvedimento operante nell’ambito dei poteri discrezionali della pubblica amministrazione, per cui non poteva sussistere alcun automatismo legislativo, tipico invece della proroga. Entrando nel merito, il Consiglio di Stato, in ossequio con quanto statuito dalla Corte Ue, asserisce che in tema di “concessione di occupazione del demanio pubblico, che fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione concessa, la SIIB non poteva ignorare sin dalla conclusione del contratto di concessione, che l’autorizzazione (…) aveva carattere precario e revocabile”. Nondimeno, essenziale ai fini del discorso è l’incipit normativo dell’articolo 49, primo comma, del Codice della navigazione: “Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione“. Tale incipit, sottolinea il Consiglio di Stato, inquadra “la riconosciuta facoltà di negoziare l’indennizzo in sede convenzionale, in quanto l’acquisizione gratuita delle opere al patrimonio pubblico può essere esclusa per volontà delle parti” in ossequio a quanto statuito dalla Corte Ue come espresso “punto di equilibrio che consente di escludere il contrasto della norma con il diritto unionale”, poiché, sempre secondo il Consiglio di Stato in riferimento alla decisione della Corte Ue, “è solo in via suppletiva (…) che quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili (…) restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso”. In altri termini, le opere non amovibili rientrano in un “negoziato contrattuale tra il soggetto pubblico concedente e il suo concessionario“.
Recuperata una dimensione contrattuale in ordine alla volontà negoziale relativa alle opere non amovibili, il Consiglio di Stato passa a stigmatizzare e censurare le acquiescenze dell’appellante in ordine al rilascio delle concessioni in sede di rinnovo, nonché a escludere che, a fronte di motivo di appello, agli atti ricognitivi in ordine ai beni incamerati possano ricondursi effetti acquisitivi in favore del patrimonio dello Stato, ritenuto che ciò accada ipso jure solo in ipotesi di mancata negoziazione in ordine alla destinazione delle opere non amovibili. Altresì, Palazzo Spada ha ricordato che il Tar aveva “escluso il verificarsi, per effetto dell’applicazione dell’art. 49 C.N., di una surrettizia espropriazione senza indennizzo (…) in quanto, la regola dell’acquisizione gratuita è condizionata dal consenso delle parti”.
La chiosa finale del Consiglio di Stato è esemplarmente indicativa nel consentire comunque l’ammissibilità, nei futuri bandi di gara, della “equa remunerazione effettuata per le opere installate sul demanio [non amovibili, purché] vi siano investimenti non ammortizzati [nell’effettiva] attività economica svolta sull’area demaniale” nel contemperamento tra il principio della libertà economica di cui all’articolo 41 della Costituzione, con l’altro principio della libertà di accesso al mercato degli operatori economici, ove “le valutazioni andranno eventualmente effettuate, caso per caso, in base alle caratteristiche delle singole concessioni (…) e la natura delle opere incamerate al patrimonio dello Stato”.
Alla luce di tali considerazioni, è indubbio che la recente sentenza del Consiglio di Stato sia un altro tassello al dibattito sulle concessioni balneari. Ma soprattutto è un significativo indicatore, ad avviso dello scrivente, che una eventuale riforma dell’articolo 49 del Codice della navigazione deve salvaguardare la libertà negoziale tra l’ente concedente e il concessionario, fonte del rapporto concessorio, in ordine alle opere costruite prima della naturale scadenza del 31 dicembre 2023, di natura non amovibile, che ben possono rientrare nella valutazione effettiva degli investimenti non ammortizzati sino al detto periodo. Ma tale intento non può esimersi dal richiamo al monito espresso dalla sentenza del Consiglio di Stato in adunanza plenaria sul riordino della materia (sentenza n. 17/2021).
Tuttavia, ad avviso dello scrivente, può ritenersi apprezzabile una riforma limitata agli articoli 36, 37, 46 e 49 del Codice della navigazione, ove la durata temporale non può essere ultraventennale nel contemperamento della libertà di mercato, e che in caso di più domande, si debba immediatamente indire delle selezioni pubbliche comparative adeguatamente trasparenti e pubblicizzate, le cui istanze provenienti dagli operatori debbano essere fornite di solido impianto motivazionale in ordine alla tutela dell’interesse pubblico e unionale, ove gli investimenti non ammortizzati alla scadenza debbano essere, ovviamente, a carico del subentrante e non dell’ente concedente, vista l’inalienabilità del demanio pubblico.
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