Attualità

Le concessioni per l’acquacoltura non rientrano nella Bolkestein

Trattandosi di attività agricole e non di servizi, le aziende ittiche sul demanio marittimo non sono oggetto di gara

Il tema delle concessioni demaniali marittime occupa ormai quotidianamente le pagine di giornali, siti e social, sia per numero e varietà di decisioni, sia per l’irrisolta definizione di una nuova disciplina. Negli ultimi giorni si è tornati a parlare di questo tema anche per le concessioni demaniali marittime legate al settore dell’acquacoltura (a causa della controversa messa a gara di tre concessioni a Piombino, NdR). Ma prima di approfondire questa questione, ritengo utile una premessa, utile a inquadrare il clima che caratterizza le concessioni demaniali marittime complessivamente intese, nel quale si è sviluppata la questione dell’acquacoltura.

Pur essendovi una varietà di usi del demanio marittimo, tra cui possiamo ricordare l’attività balneare, la ristorazione, la cantieristica navale, la nautica, la pesca, le attività dei circoli nautici e le attività del terzo settore, la “questione balneare” domina e inficia qualsiasi dibattito. Con la conseguenza che le dovute valutazioni sulle attività che si svolgono sul demanio non trovano oggi adeguata e puntuale considerazione e, aggiungerei, neppure differenziazione. Sotto altro profilo, non può non osservarsi come la “questione balneare”, dovrebbe tornare a essere ciò che realmente è: una questione di disciplina giuridica di un settore, complessa da realizzare perché risalente, non affrontata per tempo e in modo sistematico e che involge, ancora oggi, questioni di consistente e sempre crescente complessità.

In prospettiva di estrema sintesi, una regolazione del settore, oggi, non può più essere validamente attuata se non nel quadro di una più complessiva revisione se non della parte marittima del Codice della navigazione, almeno di quella demaniale, come ben si può notare da tutta la recente giurisprudenza che al Codice si riferisce con sempre maggiore intensità. Ma veniamo all’attualissima – suo malgrado – questione delle concessioni per acquacoltura che risentono, senza colpa alcuna, del generale “clima Bolkestein”, pur essendo completamente diverse per natura e disciplina.

La normativa definisce l’acquacoltura come «l’attività economica organizzata, esercitata professionalmente, diretta all’allevamento o alla coltura di organismi acquatici attraverso la cura e lo sviluppo di un ciclo biologico o di una fase necessaria del ciclo stesso, di carattere vegetale o animale, in acque dolci, salmastre o marine». Intanto occorre permettere che ci troviamo per unanime conferma, normativa e dottrinale, nel mondo agricolo, trattandosi di un’attività di produzione primaria e non di servizi, cui dunque si applicano le norme dell’imprenditore agricolo, ivi incluse quelle relative ai fondi rustici.

Proprio la natura di attività produttiva primaria ha consentito alla Commissione europea di escludere l’acquacoltura dall’applicazione della direttiva 123/2006/CE detta “Bolkestein”, come si può leggere nelle risposte a due interrogazioni intervenute a distanza di dieci anni (E-004388/2013 e P-001150/2023). Ne consegue che le relative concessioni sono escluse altresì dalla copiosa giurisprudenza amministrativa relativa a quelle balneari, ivi comprese le sentenze dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ove mai se ne ritenesse qualche residua validità.

Più complessivamente, il tema va poi inquadrato nell’ambito della politica europea in materia di pesca e acquacoltura. Sulla base del regolamento n. 1380/2013 sulla politica comune della pesca, la Commissione Ue coopera con gli Stati membri tramite un “metodo aperto di coordinamento”, ossia un processo volontario attraverso il quale entrambi si scambiano informazioni e buone pratiche. Gli Stati membri gestiscono inoltre il FEAMP e il FEAMPA selezionando e monitorando i progetti sulla base delle priorità definite nei propri programmi operativi e nei piani strategici nazionali pluriennali per l’acquacoltura. Non esiste, dunque, allo stato una normativa europea cogente in materia di acquacoltura, ma solo, in attuazione del principio di sussidiarietà, un efficace coordinamento tra Commissione europea e Stati membri.

Nel quadro di tale metodo, la Commissione Ue ha elaborato, da ultimo nel 2021, una comunicazione denominata “Orientamenti strategici per un’acquacoltura dell’Ue più sostenibile e competitiva per il periodo 2021-2030”, nei quali ha sintetizzato lo stato dell’arte e gli obiettivi attesi dagli Stati membri. Questo documento, oggi certamente tra i più rilevanti in materia, afferma che nonostante i progressi compiuti grazie al “metodo aperto di coordinamento” stabilito dal regolamento e ai finanziamenti dell’Ue, il settore dell’acquacoltura è ancora lontano dal conseguire il suo pieno potenziale in termini di crescita e dal soddisfare la crescente domanda di prodotti ittici più sostenibili. A più riprese gli orientamenti indicano la necessità di incrementare le attività di acquacoltura, regolando le licenze più a lungo termine secondo tempistiche congrue agli allevamenti e nel quadro di piani nazionali che designino le zone adatte all’acquacoltura. Temi su cui il nostro paese è in consistente ritardo. Dunque il mercato dell’acquacoltura non solo non è saturo, ma anzi è interamente da sviluppare, per espressa ammissione della Commissione europea.

Venendo al caso italiano. Innanzitutto, le concessioni per l’acquacoltura vedono una complessa pluralità di enti concedenti (Regioni, Comuni per delega e Autorità di sistema portuale) e di concessioni (alcune a terra, altre in aree marine e campi a mare), individuati dagli enti stessi nel quadro della programmazione sollecitata dalla Commissione Ue. Le concessioni per acquacoltura furono oggetto nel 2019 di un parere dell’Avvocatura dello Stato, interrogata sulla possibilità di riconoscere anche a queste concessioni l’estensione prevista dalla legge n. 145/2018 al 31 dicembre 2033, espressamente riservata a quelle demaniali ad uso turistico ricreativo. L’Avvocatura, nel rendere il parere al Ministero dell’agricoltura, competente per materia, confermò tale possibilità per un’esigenza di armonizzazione, pur ribandendo la differente natura delle attività di acquacoltura, quali attività produttive. Sulla base di tale parere, numerose Regioni (tra cui Sardegna, Marche, Emilia-Romagna) hanno anche provveduto a emanare norme di uguale tenore, ratificando quanto espresso dall’Avvocatura.

Dunque il quadro regolatorio è del tutto differente da quello che riguarda le concessioni demaniali a uso turistico ricreativo, e la conservazione della durata delle concessioni al 31 dicembre 2033 non pone alcun problema in relazione alla disciplina europea. Si aggiunga che la legge n. 118/2022 (la legge annuale sulla concorrenza del governo Draghi, che ha imposto la scadenza delle concessioni demaniali marittime il 31 dicembre 2023) ha espressamente escluso l’acquacoltura, la cantieristica e la pesca proprio dalla delega per l’attuazione della direttiva servizi.

Da ultimo, con propria nota n. 04613D, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in risposta a un’istanza formulata dall’associazione di categoria Api (Associazione piscicoltori italiani), rappresentativa degli interessi dei maricultori, ha chiarito che:

  • alle concessioni per acquacoltura non si applica la direttiva 123/2006/CE “Bolkestein”;
  • la materia è stata esclusa dalla delega della legge 118/2022, proprio sulla base della natura di attività produttiva;
  • nelle more di un’evoluzione normativa, è evidente che, in ogni caso, la risorsa non sarebbe scarsa.

Si deve anche aggiungere qualche considerazione sul mercato. L’Ue importa oltre il 70% dei prodotti ittici che consuma, e i prodotti acquicoli rappresentano complessivamente il 25% del consumo di prodotti ittici nell’Ue, mentre i prodotti acquicoli dell’Ue rappresentano solo il 10% del consumo Ue. In Italia sono attualmente vigenti 27 concessioni per maricoltura, di cui 21 operative.

La considerazione che sorge è immediata: ci si trova di fronte a un mercato da sviluppare, certamente non saturo o necessitante di rigorose verifiche concorrenziali, per garantire l’accesso al mercato di nuovi operatori, essendovi non solo ampie aree per nuove concessioni (elemento che sarebbe peraltro doveroso nel quadro incentivante europeo già descritto), ma anche un ampio spazio di crescita sul mercato stesso. E dunque le iniziative di alcune amministrazioni, così come alcune decisioni che fanno riferimento alla direttiva Bolkestein e individuano obblighi di gare, a garanzia di esigenze concorrenziali attualmente non sussitenti, sono probabilmente figlie del “clima Bolkestein” di cui parlavamo all’inizio; inoltre non tengono conto né dell’attuale contesto normativo interno, né del quadro regolatorio europeo che abbiamo descritto, nemmai, come purtroppo spesso accade, operano alcuna valutazione del reale contesto socio-economico, che dimostra con ogni evidenza un mercato aperto e accessibile.

In definitiva, la vicenda delle concessioni demaniali marittime per acquacoltura dimostra come l’assenza di una norma di revisione del settore balneare inizi a comportare effetti ben più ampi, che si estendono anche ad altre attività con effetti gravemente pregiudizievoli, in questo caso anche nettamente contrapposti proprio a quanto la Commissione Ue richiede.

© Riproduzione Riservata

Cristina Pozzi

Avvocato e professoressa di diritto comunitario dei trasporti all'Università di Parma, è stata membro del comitato per la riforma delle concessioni demaniali marittime a uso turistico ricreativo istituito presso il Mipaaft nel 2018.
Seguilo sui social: