Mi è capitato di ascoltare un amico imprenditore balneare che opera sulle spiagge della Versilia, circa le sue lagnanze e timori in merito alla possibilità che ai bandi di gara si dovesse essere in regola con il fisco, in alcuni casi pur avanzando un credito di imposta, e sulla notizia uscita diversi giorni fa sul quotidiano “Il Tirreno” che l’Agenzia regionale del demanio stesse per avviare le procedure di devoluzione delle opere non amovibili sulle spiagge in favore dello Stato. Da qui, mi si riferiva un persistente e diffuso sconcerto e la percezione di un’altra pesante tegola sul capo degli imprenditori balneari toscani.
Andiamo con ordine. Il primo punto è quello relativo alla applicabilità della disciplina di cui all’art. 4 co. 4 lett. g) della legge 118/2022 richiamante gli artt. 94 e 95 del D.LGS. 36/2023, circa la distinzione tra la causa di esclusione automatica dalla gara per debiti di imposta superiori alla soglia di 5.000 euro, definitivamente accertati, e le cause di esclusione non automatica per debiti di imposta non definitivamente accertati, rimessa alla discrezionalità dell’ente gestore del demanio marittimo. Sul punto, si osserva che:
- era recentemente intervenuta una decisione della Corte Costituzionale, la n. 138/2025, ove si esprimeva un monito al legislatore circa la individuazione di un meccanismo che abbia per oggetto una “soglia di esclusione” per le violazioni definitivamente accertate
- si rilevano delle gravi criticità per coloro che abbiano un concorrente credito di imposta; per coloro che, visti i tempi di accertamento e riscossione della imposta e la entrata in vigore del DURF (01.01.2020), abbiano attivato procedure giudiziarie tributarie in corso al momento della gara e, soprattutto, l’ampiezza della facoltà discrezionale della pubblica amministrazione, che potrebbe escludere anche gli operatori economici balneari per violazioni non definitivamente accertate
- Infine, per breve disamina, si afferma sussistere un ambito molto complesso, in cui ogni impresa che è a contatto con la P.A. soffre di lungaggini di recupero di credito di imposta o di tutela di altra posizione, quali ad esempio TARI, difformità urbanistica delle strutture o adeguamento del canone demaniale.
A queste assai gravi problematiche, cui nessun esperto dichiarato in materia demaniale dovrebbe sottrarsi per onestà di intenti, lasciando che gli operatori del settore debbano galleggiare in un mare di silenzio assordante dei media, forse sarà utile fornire qualche traccia e suggerire alcune considerazioni e linee d’azione.
Intanto, ci si chiede se il richiamo agli artt. 94 e 95 del Codice dei Contratti Pubblici, così come la sua intera disciplina, debba tout court applicarsi alla materia dell’affidamento delle concessioni demaniali marittime e se tale disciplina rientri in un quadro comunitario pacifico in ordine alle procedure di appalto e sulle aggiudicazioni dei contratti di concessione, resa dalle direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE. Gli scorsi mesi da luglio a ottobre sono stati gravidi di importanti novità:
- La prima è il parere della Sezione consultiva del Consiglio di Stato per gli affari normativi, quale massimo organo di consultazione giuridico-amministrativa, reso alla adunanza dell’08.07.2025, in sede di schema di decreto ministeriale sugli indennizzi e sull’adeguamento del canone demaniale. Tra le varie ragioni, in ordine alla bocciatura del decreto, la corte è rimarchevolmente precisa nell’affermare che, alla disciplina dell’affidamento delle concessioni demaniali marittime, non si applica la normativa del D.LGS. 36/2023 (TUCP), perché trattasi di cd “contratti attivi”, laddove al godimento di un bene, e quindi alla sua sfruttabilità economica, deve corrispondere il pagamento di un canone all’ente concedente, e quindi fattispecie escluse da detta disciplina ai sensi dell’art. 13 co. 2 del TU.. Il fondamento della figura dei contratti attivi la si ritrova nell’art. 3 del R.D. 2440/1923 (sull’amministrazione del patrimonio dello Stato) ove si recita che detti “contratti debbono essere preceduti da pubblici incanti”: istituto del tutto diverso dai cd “contratti passivi” aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture. In tema, enorme eco sui media e giornali ha avuto la decisione del TAR Liguria n. 843/2024 in favore della legittimità della erogazione di un corrispettivo a vantaggio del Comune di Sanremo per la concessione alla RAI dell’uso del marchio “Festival di Sanremo”, quale contratto attivo.
- La seconda novità è l’invio, datato 08.10.2025, della comunicazione di avvio della procedura di infrazione comunitaria allo Stato Italiano [INFR(2018)2273], per diverse lettere di costituzione in mora, del 25.01.2019, 28.11.2019 e 06.04.2022, ove sono posti in rilievo critico sia l’art. 35 co. 4 del D.LGS. 36/2023 (sulla digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti: accesso agli atti e riservatezza) che l’art 193 (project financing), per contrasto palese con le direttive precitate. Ci appare chiaro che l’art. 35 costituisca una delle architravi su cui si fonda la fase preliminare del procedimento in ordine ai contratti pubblici, comportando quindi un ovvio ripensare della intera disciplina (comprensiva dunque degli artt. 94 e 95 predetti) all’interno della perimetrazione comunitaria.
Cosa accadrà allora al riguardo? Certamente un ripensamento del legislatore sulla materia, ma nell’attesa, ci si auspica un immediato avvio dei bandi di gara nel contemperamento, in ordine alla tutela motivata, dell’interesse pubblico, della libertà di concorrenza e di pari condizioni di mercato e di trasparenza e pubblicità, in ordine agli operatori, senza alcun vantaggio indebito a chicchessia e, comunque, offerente una equa remunerazione in ordine agli investimenti sulle opere materiali non amovibili, non ammortizzati, negli ultimi 5 anni, da valutarsi anticipatamente e complessivamente, caso per caso. Se ne deduce che l’impianto del D.LGS. 36/2023 presta il fianco ad una sovrabbondanza di critiche che investono anche il lato fiscale imprenditoriale, e di certo, nell’ambito complesso dell’affidamento delle concessioni demaniali marittime, non si sente il bisogno dell’apertura di altre procedure di infrazione comunitaria.
Il secondo punto dolente è pertinente il paventato avvio del procedimento di cui all’art. 49 del Codice della navigazione. Intanto, detta norma è chiara nell’affermare che, in caso di cessazione delle concessioni demaniali marittime, le opere non amovibili sono acquisite al patrimonio dello Stato (rectius: demanio dello Stato). Qualche autore, in proposito, si è affannato a tracciare una dotta disquisizione tra le proroghe, e, dunque, la disponibilità in capo all’operatore economico delle proprie strutture insistenti sull’area assentita in concessione, e il rinnovo contrattuale, senza però fornire, e questo è anche il precipuo compito dell’interprete, alcuna spiegazione o soluzione al riguardo.
Quanto, alle proroghe, ormai si è detto tutto. Secondo la giurisprudenza, queste sono in contrasto frontale con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con gli artt. 49 e 56 TFUE; anzi, secondo la giurisprudenza amministrativa ligure non residua alcun spazio applicativo, nemmeno la proroga prevista al 30.09.2027, anche se personalmente sono critico sul punto visto che tale scadenza, in quanto la cosiddetta proroga tecnica può ben riguardare i bandi di gara avviati al 17.09.2024 (D.L. 131/2024).
Riguardo al rinnovo, però, non deve sfuggire all’interprete che, non essendo proroga, è comunque un rapporto instaurando tra l’ente gestore e il concessionario, che comporta una nuova istruttoria e la libertà discrezionale della P.A.. E allora cosa accade, nel frattempo e dopo la scadenza, in assenza di bando di gara, alle strutture insistenti sul demanio? Il problema è a monte del discorso: l’aver avuto la previdenza nella stipula del contratto di concessione di evitare l’effetto devolutivo per legge, si è scontrata con la assai diffusa percezione che dette opere, realizzate dall’operatore economico balneare, fossero strumentalmente proprie dell’attività di esercizio. Da qui la convinzione diffusa della loro disponibilità in capo agli imprenditori. Le cose debbono esser dette.
L’inciso legislativo “in ogni caso” ci appare tombale (si vedano la sentenza del Cons. St., 8024/2025 e la decisione della CGUE C-598/2022 sulla legittimità dell’art. 49 C.N.). Però, la devoluzione non opera immediatamente e ha una propria tempistica: il procedimento devolutivo era stato originariamente dettato dalla circolare n. 1 della Direzione Generale della Marina Mercantile dell’08.08.1931, poi aggiornato con gli interventi legislativi successivi del D.LGS. 112/1998 e DPCM 21.12.1995. Intanto, ad una prima fase di accertamento, costituita dall’invito della Capitaneria di Porto, su segnalazione della competente Agenzia del Demanio, rivolto al Comune concedente ed al concessionario di produrre la documentazione sia di conformità urbanistica, sia di individuazione della consistenza delle opere, segue una ulteriore fase di insediamento e convocazione della Commissione di Incameramento per la acquisizione del parere, favorevole alla acquisizione delle opere inamovibili allo Stato, negativo con demolizione e rimessione in pristino ai sensi dell’art. 54 C.N., poi in esito positivo; nonché la redazione e sottoscrizione del verbale di incameramento e la successiva finale voltura da parte dell’Agenzia del Demanio presso il Demanio Pubblico Ramo Marina Mercantile.
Tanto esposto, il timore di un ridotto spazio interpretativo-operativo è da dirsi, in termini brutali, autentico. Le possibili soluzioni sono esclusivamente non di natura giuridica, ma di carattere politico ed amministrativo. Carattere politico in ordine ad un intervento legislativo di riordino della materia che coinvolga non solo l’art. 49 ma anche gli artt. 36 e ss. del Codice della Navigazione, magari per il tramite di un DPCM, se in assenza di una precedente delega legislativa (non certo con un D.M, od un decreto-legge). Carattere amministrativo, in ordine ad una immediatezza ed urgenza di avvio di bandi di gara da parte dell’ente concedente, superando in volata eventuali segnalazioni di avvio da parte delle competenti Agenzie del Demanio su un saggio impiego di proroga tecnica della data del 30.09.2027, entro la quale debbono poter essere più che avviate le selezioni pubbliche.
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