Opinioni

L’emendamento salva-spiagge non tutela i balneari. Servono soluzioni tecniche

Lo scorso 14 luglio la Corte di giustizia europea ha dichiarato la proroga automatica sino al 31 dicembre 2020, operata dallo Stato italiano sulle concessioni demaniali marittime, contraria ai principi di libera concorrenza e libertà di stabilimento, sanciti dal Trattato FUE e dalla Direttiva Bolkestein. Una decisione ovvia che non sorprende per contenuti. La questione, come noto, non è stata sollevata dalla “matrigna” Europa, come pure qualcuno si è ostinato a raccontare, ma dai nostri giudici nazionali i quali, avendo ravvisato l’evidente sganciamento della disciplina italiana dai principi comunitari alla base del Trattato FUE, hanno inteso correttamente chiederne la rivalutazione alla Corte europea.

Sul punto la Corte di giustizia europea, adeguatamente supportata dalle argomentazioni dei giudici italiani che sul piano del diritto avevano ben argomentato sullo stato di “crisi” della normativa interna, si è limitata a giudicare in ordine alla sussistenza o meno del contrasto, non avendo nel proprio bagaglio di attribuzioni il potere di “annullare la proroga al 2020”, come pure viene fuori da alcune letture prive di pregio succedutesi all’indomani della sentenza.

A ben argomentare, però, è piuttosto evidente come i giudici che hanno sollevato la questione dinanzi alla giustizia europea conoscessero perfettamente l’esistenza del suddetto contrasto, e abbiano invece mostrato una certa cura nell’invocare il parere più autorevole della Corte, prima di disapplicare una normativa di per sé incancrenita da troppi vizi, dando solo l’illusione di uno spostamento di “responsabilità” su un entità sovranazionale che in realtà non c’è mai stato. Con buona pace dei detrattori dell’Unione europea e di chi l’ha usata come paravento dei nostri mali.

Nonostante la norma di proroga non sia stata annullata dalla sentenza della Corte europea, ciò di certo non muta il quadro a tinte fosche che dalla stessa ne consegue, per nulla attenuato dal provvedimento ponte dell’ultima ora (vedi notizia, NdR), pur utile a mettere in cantiere un periodo di riflessione adeguato. Questo perché da oggi i giudici amministrativi disapplicheranno sistematicamente la proroga, unitamente a tutti gli altri tentativi che si prefiggano in qualche modo le medesime finalità. È dunque del tutto comprensibile lo spavento che ingenera negli operatori la deregulation in cui è caduto il settore turistico balneare, oggi aperto e indifeso rispetto all’aggressione di possibili competitor, pronti a sollecitare le P.A. allo svolgimento delle gare e a impugnare qualunque provvedimento teso a salvaguardare lo status quo.

Un’adeguata operazione di trasparenza, cui certamente mira il suddetto contributo, non sarebbe però completa se non si analizzassero le vere responsabilità, a partire da quelle della politica e del mondo sindacale, responsabili di aver rimandato oltre ogni umana comprensione l’analisi delle asperità che la disciplina in sé già conteneva da tempo, rinunciando a un assetto definitorio chiaro e garantito per tutti. Un assetto che avrebbe reso l’accesso alle procedure aperte, oggi certe e improrogabili, più adatto a contenere i rischi attuali attraverso scelte oculate sia nella definizione dei parametri comparativi, sia per la costruzione di un modello analitico finanziario che tenga insieme investimenti, storia, capacità tecniche e ricadute economiche sui territori. Lavoro che oggi il governo si accinge a fare con la spada di Damocle dei 18 mesi.

Sconcertante è dunque il fatto che ancora oggi, in luogo di una doverosa autocritica, qualcuno perseveri nel medesimo atteggiamento che ha condotto il sistema balneare al punto in cui è, provando a fare melina con l’uso distorto delle parole. Esempio ne sia la visione dicotomica tra “proroga” e “adeguato periodo transitorio”, termini utilizzati a secondo delle esigenze a volte come sinonimi a volte come contrari. Le parole sono importanti, recitava un vecchio film di Nanni Moretti. Nel diritto sono tutto. Non si è compreso dai più che qualunque nuova legge porta con sé un regime transitorio e non una proroga. La questione non è di mero stile, per di più che al vaglio della Corte vi era la legittimità o meno di una proroga, sicchè il solo fatto di richiamarla in un testo normativo sarebbe stato comunque un non senso. Ma ciò che è più grave (e in questo caso la responsabilità è dei giuristi e dei tecnici, ma anche dei politici) è non aver spiegato che il regime transitorio definisce il tempo necessario a uno Stato per passare da un vecchio a un nuovo regime normativo, garantendo, nelle more della transizione, la certezza del diritto applicabile e non il congelamento dei diritti per mezzo secolo, come pure si è sostenuto in certi dibattiti. Sicchè licenziare in una qualunque legge delega trent’anni di “regime transitorio” (rectius proroga) sarebbe stato come chiedere all’Europa di accettare la nostra inefficienza, concendendoci un congelamento delle concessioni demaniali per un periodo addirittura superiore alla proroga bocciata!

Da ultimo la lettura abnorme data alla “scarsità delle risorse naturali”, concetto ricordato in sentenza e sul quale la Corte avrebbe richiamato i giudici nazionali a pronunciarsi. Non vi è infatti alcun dubbio che la concessione demaniale ricade in quelle ipotesi in cui il numero di autorizzazioni è limitato dalle risorse naturali che per loro natura sono scarse. Opinando diversamente è come se si asserisse che siccome per contare sino a 5 non servono entrambe le mani, l’uomo abbia infinite mani. L’esempio fa sorridere, ma fa sorridere anche la conclusione cui perviene la tesi di cui si discute, secondo la quale ogni imprenditore che vuole realizzare uno stabilimento balneare in Italia può farlo grazie a una spiaggia disponibile e illimitata per tutti! L’approccio ha del farsesco. È evidente infatti che ogni Comune ha un numero limitato di stabilimenti realizzabili secondo le direttive impartite dalla pianificazione territoriale e ancor prima dall’esigenza di assicurare ampi spazi alla pubblica e libera fruizione, che è il principale obiettivo cui deve rispondere il bene demaniale marittimo. Tanto basta, al di là di ogni ulteriore congettura, per far sì che l’assegnazione avvenga tramite procedura aperta.

Ai fans dell’uscita dall’Unione europea va rammentato, infine, che un apodittico rifiuto della libera concorrenza non è consentito, in primis dal nostro ordinamento, in quanto i principi del Trattato FUE altro non sono che precipitati di principi e norme già presenti nel sistema legislativo di ogni Stato membro. Anche di quello italiano.

La sentenza però, come è stato già evidenziato in vari commenti, lascia di fatto uno spiraglio ove aderisce alla tutela del legittimo affidamento, facendo proprie le conclusioni dell’avvocato generale nella fase istruttoria: “La giustificazione relativa al principio della tutela del legittimo affidamento invocata dai ricorrenti nel procedimento principale e dal governo italiano richieda una valutazione caso per caso che consenta di dimostrare, attraverso elementi concreti, che il titolare dell’autorizzazione abbia potuto aspettarsi legittimamente il rinnovo della propria autorizzazione e abbia effettuato i relativi investimenti. Detta giustificazione non può pertanto essere invocata validamente a sostegno di una proroga automatica, come quella istituita dal legislatore italiano, che è applicata indiscriminatamente a tutte le concessioni demaniali marittime e lacuali“. Il riferimento non è di poco conto, non tanto per il richiamo a un principio che l’ordinamento italiano avrebbe consentito di invocare a prescindere dall’endorsement comunitario, ma perchè lascia intravedere possibili soluzioni di natura tecnica che necessiteranno tuttavia di uno sforzo legislativo più maturo, teso a valutare singolarmente le varie posizioni proprio per l’impossibilità di tratteggiare soluzioni generalizzate e qualunquistiche. Uno sforzo che, sfidando ogni ostilità, di certo non accontenterà tutti.

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Giannicola Ruggieri

Master in Diritto ed economia del mare, master in Diritto internazionale del mare (Università della Valletta, Malta), docente di demanio marittimo per la scuola di formazione per funzionari di P.A. Trevi Formazione, consulente di P.A. in materia di demanio, consulente demaniale per DemanioMarittimo.com.
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