Norme e sentenze

Dubbi sull’impugnabilità degli atti comunali di estensione delle concessioni demaniali marittime

Con una recente ordinanza il Tar Lecce, ha – a quanto consta per la prima volta – sollevato dubbi circa la possibilità di impugnare gli atti attraverso i quali un Comune pugliese – al pari di quanto hanno fatto numerosi altri Comuni costieri italiani – ha attuato l’estensione al 31 dicembre 2033 della durata delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo.

Per una migliore comprensione della portata dell’importante arresto dei giudici pugliesi prendiamo le mosse, come al solito, da una puntuale ricostruzione dei termini fattuali e processuali della vicenda. Da molti anni (almeno dal 2007) la società Fontanelle srl ha in concessione a uso stabilimento balneare un’area demaniale sita nel tratto di litorale Ugento-Torre Mozza. Con avviso del 22 ottobre 2020 il Comune di Ugento, in provincia di Lecce, ha pubblicato un avviso mediante il quale ha reso noto che, in applicazione di quanto disposto sia dall’art. 1 commi 682 e 683 della legge n. 145/2018, sia dalle specifiche disposizioni impartite dalla Regione Puglia con note del 25 febbraio 2019 e del 17 dicembre 2019, avrebbe provveduto a dare attuazione all’estensione “ex lege” (nel senso di “disposta dalla legge”) della durata al 31 dicembre 2033 delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo mediante un successivo ed espresso “provvedimento ricognitivo dichiarativo”, previa presentazione da parte dei concessionari interessati di un’apposita domanda, corredata da una serie di autodichiarazioni. Pertanto, in ossequio a quanto disposto nell’avviso pubblico, con un provvedimento del 14 dicembre 2020 il Comune di Ugento ha esteso al 31 dicembre 2033 la durata della concessione della società Fontanelle srl, la quale aveva presentato espressa e documentata istanza a tal fine.

In data 21 dicembre 2020 un imprenditore locale, assumendo di ambire alla gestione di uno stabilimento balneare sul tratto di litorale Ugento-Torre Mozza, ha diffidato il Comune di Ugento, domandandogli formalmente di disapplicare/violare le disposizioni normative contenute nell’art. 1, commi 682 e 683 della legge n. 145/2018 e, per l’effetto, di astenersi dal riconoscere la proroga al 31 dicembre 2033 della concessione della società Fontanelle srl. Tuttavia, con una nota dell’8 gennaio 2021 il Comune ha riscontrato la diffida del privato, significando di avere già provveduto alla ricognizione o presa d’atto della proroga della concessione demaniale de qua, con scadenza al 31 dicembre 2033.

A seguito di una specifica istanza di accesso ai documenti, il privato ha acquisito copia della concessione demaniale della società Fontanelle srl estesa al 31 dicembre 2033. Poco dopo il privato ha proposto ricorso al competente Tar Puglia, sede di Lecce, domandando l’annullamento, previa sospensione e/o altro idoneo provvedimento cautelare, del provvedimento comunale del 14 dicembre 2020 di estensione della concessione demaniale della società Fontanelle srl, della concessione demaniale del 2007 così come modificata ed estesa al 31 dicembre 2033, dell’avviso pubblico del 22 ottobre 2020 e, per quanto occorrer possa e nei limiti dell’interesse, delle richiamate note regionali del febbraio e del dicembre 2019 e, in ogni caso, di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali. Nel suo ricorso il privato ha sostenuto l’illegittimità della proroga ex lege statale e degli atti di indirizzo impartiti dalla Regione per contrasto con il diritto dell’Unione europea e, in particolare, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (cosiddetta “direttiva Bolkestein”) e con l’art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Mentre il Comune di Ugento si è costituito in giudizio, la società Fontanelle srl, tecnicamente controinteressata (in quanto soggetto che subirebbe un’evidente lesione dall’eventuale accoglimento del ricorso), non si è costituita in giudizio, in considerazione del fatto che – come si dirà più avanti – sembrerebbe che alla medesima società non sia stato notificato il ricorso. Nella memoria depositata in giudizio il Comune di Ugento, oltre a contestare l’infondatezza nel merito del ricorso, ha in via preliminare eccepito l’inammissibilità dello stesso per difetto di legittimazione del ricorrente.

Il giorno 14 aprile 2021 si è tenuta (in modalità da remoto) l’udienza in camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare avanzata dal privato ricorrente. Nel corso dell’udienza, il giudice presidente ha avvisato le parti dell’intendimento del collegio di definire il ricorso direttamente nel merito con sentenza in forma semplificata ai sensi di quanto disposto dall’art. 60 c.p.a., sussistendone tutti i presupposti (ovvero la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, NdR). La causa, pertanto, è passata in decisione.

Con ordinanza n. 541 del 15 aprile 2021, la prima sezione del Tar Puglia, presidente ed estensore Antonio Pasca, ha rilevato che, oltre ai profili di rito sollevati dalla difesa dell’amministrazione comunale, «ricorrono nella specie ulteriori problematici profili di inammissibilità, rilevabili d’ufficio e non eccepiti dall’amministrazione resistente, in ordine ai quali è pertanto necessario assegnare alle parti un termine per il deposito di deduzioni e di memorie ex art. 73, co. 3 c.p.a.»1. I giudici leccesi hanno precisato il contenuto e la natura di tali ulteriori “profili problematici”, ai quali neppure l’amministrazione aveva fatto richiamo: «In particolare – ha puntualizzato il Tar – appare necessario acquisire deduzioni in ordine al difetto di interesse connesso alla natura non provvedimentale dell’atto impugnato, in quanto atto meramente ricognitivo e di presa d’atto della proroga automatica disposta direttamente dalla legge, qualificabile come legge-provvedimento, con conseguente inconfigurabilità dell’effetto lesivo dell’atto impugnato, derivando viceversa la presunta lesione dell’interesse (ancorché di mero fatto) del ricorrente direttamente dalla legge». I giudici amministrativi pugliesi hanno aggiunto inoltre di ritenere necessaria l’acquisizione di deduzioni delle parti «anche in ordine all’ulteriore profilo di inammissibilità derivante dall’omessa notificazione del ricorso alla controinteressata Fontanelle srl, titolare in atto della concessione demaniale oggetto di impugnazione e della proroga ex lege della quale si contesta la validità».

Per tutti i suesposti motivi il Tar ha rinviato la causa all’udienza del 12 maggio 2021, ribadendo che a seguito della medesima il collegio deciderà con sentenza in forma semplificata sempre ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e assegnando alle parti un termine per depositare in via telematica le controdeduzioni in ordine ai profili di inammissibilità rilevati e sollevati d’ufficio.

La decisione in commento acquista, a mio parere, particolare e rilevante importanza con riferimento alla questione di rito, tra quelle che si troverà a decidere il Tar, relativa all’impugnabilità o meno degli atti con i quali il Comune resistente ha provveduto a dare attuazione alle disposizioni normative statali che hanno esteso la durata delle concessioni demaniali al 31 dicembre 2033 (nonché alle disposizioni con le quali le Regioni hanno impartito ai Comuni ricadenti nel loro territorio istruzioni in merito al procedimento amministrativo all’uopo necessario). L’importanza della sentenza che il Tar leccese si accinge a emettere (ragionevolmente entro il prossimo mese di maggio, dato che si tratterà, comunque, di una sentenza in forma semplificata) discende da un lato dalla novità della questione e, dall’altro e soprattutto, dalla capacità della stessa di costituire, sul punto, un autorevole precedente applicabile e riproponibile in via generale nei numerosi casi nei quali è facilmente prevedibile che si porrà identica questione. Pertanto, è prima di tutto sinceramente auspicabile che i giudici salentini si pronuncino anche su tale importante questione, senza arrestarsi alle altre eccezioni di rito, le quali, per il vero e pur con la cautela dovuta alla mancata conoscenza di tutti gli atti di causa, paiono ictu oculi manifestamente fondate: la circostanza che i medesimi abbiano rilevato d’ufficio la questione e su di essa abbiano sollecitato espresso contraddittorio tra le parti appare, sul punto, idonea garanzia. E laddove i giudici amministrativi, come ancora una volta lascia ragionevolmente presagire il tenore letterale dell’ordinanza interlocutoria in commento, dovessero pronunciarsi nel senso della non impugnabilità degli atti con i quali le amministrazioni comunali si sono limitate ad attuare il dettato – preciso e puntuale – della normativa statale che prevede l’estensione automatica e per legge della durata delle concessioni, tale arresto diverrebbe inevitabilmente un’ulteriore “freccia nell’arco” delle medesime amministrazioni e degli attuali concessionari nella dura battaglia giudiziaria che, come noto, ormai da tempo si trascina e che, purtroppo, appare inevitabilmente destinata a prolungarsi e forse acuirsi ancora, a meno di un provvidenziale intervento risolutore (da tutti auspicato e invocato) del nostro legislatore.

A mio giudizio, i presupposti per una pronuncia favorevole alle amministrazioni comunali e ai concessionari che hanno ottenuto (magari attraverso la mera apposizione di un timbro) l’estensione della durata dei titoli ci sono tutti. Intanto non è ragionevolmente contestabile che a disporre l’estensione quindicennale non siano stati né le Regioni né tantomeno i Comuni, bensì lo Stato con l’art. 1, commi 682 e 683 della legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di bilancio per il 2019), confermato, nella sostanza, prima dall’art. 182, comma 2, del decreto legislativo 19 maggio 2020 n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020 n. 77; e poi dall’art. 100 del decreto legislativo 14 agosto 2020 n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020 n. 126. Difficilmente confutabile appare, inoltre, la natura provvedimentale della normativa statale del 2018, dal momento che essa da un lato detta compiti assai specifici e puntuali ai due annunciati dpcm che dovranno condurre a una revisione generale della materia e del sistema delle concessioni e, dall’altro, indica specificamente i destinatari delle relative disposizioni (e, in particolare, di quelle che statuiscono l’estensione quindicennale della durata) soltanto ed esclusivamente nei concessionari demaniali già in possesso di titoli, i quali, peraltro, devono possedere requisiti temporali ben precisi e circoscritti (concessioni vigenti al 1° gennaio 2019 o vigenti al 30 dicembre 2009 o rilasciate dopo il 30 dicembre 2009 ma a conclusione di procedimenti amministrativi già avviati a quella data, eccetera).

Come noto, con il termine “legge provvedimento” o “atto amministrativo legificato” la migliore dottrina indica quegli atti normativi che «non hanno della legge il tipico contenuto genuinamente normativo, ossia generale ed astratto», in quanto «anziché limitarsi a prevedere i casi da regolare, provvedono in concreto su di essi, in tal modo comportandosi alla stregua di atti amministrativi» e, quindi, «assumono per proprio contenuto provvedimenti particolari e concreti»2. Prescindendo dalle pur interessanti e dibattute questioni circa l’ammissibilità di tale tipologia di atti legislativi e, soprattutto, della necessità di assicurare anche di fronte a tali atti l’effettività della tutela giurisdizionale, interessa in questa sede rimarcare come venga autorevolmente sostenuto che, in presenza di tali fattispecie, l’eventuale lesione di posizioni giuridiche soggettive deriva direttamente dalle stesse disposizioni puntuali e concrete della legge oppure dalle determinazioni e dagli atti amministrativi che ne hanno preceduto l’emanazione e ne hanno rappresentato il presupposto. Con la conseguenza che nel primo caso la tutela è assicurata mediante il sindacato di legittimità di competenza della Corte costituzionale, «alla quale tuttavia, come noto, non è possibile proporre direttamente ricorso da parte dei soggetti privati lesi»3; e nel secondo caso mediante un ricorso al giudice amministrativo diretto a ottenere l’annullamento dei detti atti amministrativi presupposti.

Sulla scorta di tali considerazioni pare allora potersi rimarcare come, con riferimento all’ipotesi delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo, le amministrazioni comunali si siano limitate, nello specifico, a porre in essere un’attività meramente ricognitiva o attuativa o dichiarativa di una imperativa disposizione normativa statale, previa vincolata verifica della sussistenza dei presupposti previsti (sempre) dalla legge per l’estensione della durata delle concessioni (presupposti che, poi, in concreto, coincidono con quelli necessari per il rilascio del titolo). Un’attività comunale peraltro interamente vincolata, dal momento che, come appare francamente incontestabile, alcuna discrezionalità residua in capo alle amministrazioni comunali, le quali, di fronte a una specifica domanda di estensione dei concessionari e a esiti favorevoli della verifica circa la sussistenza dei detti presupposti di legge, sono rigidamente tenute (cioè fermamente vincolate) ad attestare che la durata delle relative concessioni è, per legge, estesa al 31 dicembre 2033. E ciò i Comuni hanno fatto non soltanto in espressa e dichiarata ottemperanza a un dettato normativo statale puntuale e concreto, ma anche in ossequio alle esplicite richieste e ai precisi indirizzi formulati dalle Regioni di rispettiva appartenenza. Non è certo un caso che la grandissima maggioranza degli atti comunali (deliberazioni collegiali o determinazioni di dirigenti o funzionari) di cui si discute abbiano avuto cura di specificare e ribadire esplicitamente la loro natura meramente ricognitiva-dichiarativa-attuativa. Del resto, in materia di durata delle concessioni demaniali i Comuni non avrebbero potuto fare altro che limitarsi ad attuare lo specifico e puntuale dettato normativo statale, dal momento che, come più volte ribadito dalla Corte costituzionale, tale materia rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione4.

Per i suesposti motivi, appare condivisibile la prospettazione dei giudici salentini secondo la quale l’eventuale lesione di posizioni giuridiche soggettive deriva direttamente dalla puntuale previsione normativa che ha disposto l’estensione temporale delle concessioni. Tale lesione, al contrario, non può provenire dagli atti vincolati mediante i quali le amministrazioni comunali si sono limitate a dichiarare e/o attuare e/o riconoscere quanto disposto dalla legge. Gli atti dichiarativi, infatti, rientrano nella categoria degli atti amministrativi «non ascrivibili a quelli di esercizio di potere, perché dotati di efficacia meramente dichiarativa e non costitutiva» e «perciò non dotati di quella caratteristica propria dei primi, di essere capaci in via esclusiva alla produzione degli effetti nella sfera giuridica di soggetti terzi»5. E nel caso degli atti comunali dichiarativi dell’intervenuta estensione quindicennale della durata delle concessioni demaniali si tratta proprio, in particolare, di quegli «atti di adempimento di obblighi stabiliti dalla legge, o da altra fonte, negoziale o provvedimentale (in sostanza si tratta di atti che accertano la sussistenza di presupposti necessari per l’adempimento degli obblighi facenti capo all’Amministrazione)»6. Si tratta, in sintesi, di atti che, data la loro efficacia dichiarativa, «non producono alcun effetto modificativo o estintivo verso diritti di terzi»7.

A identica conclusione si perviene anche nell’ipotesi in cui si dovessero inquadrare gli atti comunali di cui si tratta nella categoria dei cosiddetti “atti amministrativi meramente ricognitivi”, rientrando anch’essi nella categoria degli atti amministrativi che non sono provvedimenti amministrativi. Secondo la più autorevole dottrina, infatti, tali atti hanno la funzione di pura e semplice enunciazione della conoscenza acquisita dalla pubblica amministrazione attraverso il processo psichico di apprendimento, giuridicamente rilevante della realtà8, e a differenza dei provvedimenti, gli atti amministrativi ricognitivi non contengono né esprimono manifestazioni di volontà. Si tratta, in sintesi, di “atti amministrativi che non sono provvedimenti” e “non hanno contenuto di volizione”, ma che presuppongono un procedimento di verificazione (costituito da un’operazione o da una serie di operazioni dirette all’apprendimento) e consistono in dichiarazioni di scienza, di conoscenza o di giudizio relative a fatti constatati. Con la conseguenza che tali atti, di regola, non possiedono e/o producono effetti innovativi o costitutivi, nel senso che non modificano la condizione giuridica dell’atto, del bene e della persona che ne costituisce l’oggetto.

Proprio per questo, gli atti ricognitivi vengono di regola contrapposti agli atti costitutivi: questi ultimi creano, modificano o estinguono un rapporto giuridico preesistente e possono incidere su status, diritti o precedenti atti; i primi, invece, si limitano ad accertare una determinata situazione, senza inferire su di essa e con la primaria funzione di attribuire certezza a fatti giuridici rilevanti e stabiliti dalla legge9. Ne discende che «è inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto avverso un atto non lesivo perché ricognitivo del contenuto di una previsione di legge, nonché ricognitivo del contenuto di un altro atto divenuto inoppugnabile»10. Già da tempo, del resto, la più autorevole giurisprudenza amministrativa aveva avuto modo di chiarire che «gli atti dell’amministrazione emessi in funzione applicativa di precetti normativi vanno riconosciuti come atti a contenuto dichiarativo-ricognitivo, estranei all’esercizio di pubbliche potestà e, come tali, non suscettivi di determinare l’onere della loro impugnazione entro termini perentori ai fini della tutela delle consequenziali posizioni di diritto soggettivo»11.

Anche i cosiddetti provvedimenti di presa d’atto, peraltro, non costituiscono determinazioni amministrative impugnabili, trattandosi di mere attestazioni o dichiarazioni di scienza circa la preesistenza di determinate situazioni12. Per la teoria pubblicistica, in conclusione, sia gli atti dichiarativi che gli atti ricognitivi (che, come detto, talora possono anche coincidere) sono inidonei a incidere nella sfera giuridica del destinatario, non sono provvedimenti e, per l’effetto, non sono – autonomamente e direttamente – impugnabili: la giurisprudenza è, infatti, unanime nell’affermare che «va dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso atti non rivestenti natura provvedimentale e non produttivi di effetti lesivi per l’istante»13.

I suesposti assunti paiono, a mio parere, ulteriormente e integralmente avvalorati da due (seppur diversi) orientamenti giurisprudenziali espressi sulla specifica questione che ci occupa. Secondo alcuni giudici amministrativi, addirittura, «non sussiste l’obbligo del Comune di provvedere sulla domanda volta all’emissione di un provvedimento che riconosca il prolungamento/rinnovo delle concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative; ciò in quanto, a fronte di espresse disposizioni di rango legislativo (statali e regionali) interessanti il rinnovo/proroga, non è dato ravvisare l’esistenza di un obbligo del comune di provvedere neanche con riferimento alla funzione propriamente certificativa, trattandosi di un effetto prodotto dalla legge che non impone una duplicazione di un titolo (licenza di concessione demaniale marittima) valido ope legis ed efficace per la prevista durata»14. È allora evidente che se l’atto comunale di attuazione/applicazione del dettato normativo – stante l’automatica estensione prodotta dalla legge – può addirittura mancare del tutto, la sua eventuale adozione costituisce un quid pluris che nulla aggiunge agli effetti già verificatisi per la disposizione legislativa puntuale e concreta e che, quindi, non è in grado nemmeno soltanto di modificarli.

Sulla scorta di altro autorevole indirizzo si potrebbe, invece, ritenere che l’amministrazione concedente sia comunque tenuta a rilasciare il titolo cartaceo con valore ricognitivo, «ove ciò risulti necessario per il privato in ragione di esigenze di certezza dei rapporti giuridici con terzi ed altre amministrazioni»15. La sostanza delle cose, però, non muterebbe, dovendosi anche in questo secondo caso confermare il carattere non provvedimentale di tali atti, la loro assoluta inidoneità a produrre effetti lesivi – diversi, autonomi e ulteriori rispetto a quelli già prodottisi per legge – e, pertanto, l’inammissibilità di una loro autonoma impugnazione giurisdizionale.

In conclusione, appare convincente l’assunto secondo il quale l’eventuale lesione che potrebbe essere fatta valere dai nuovi soggetti interessati a ottenere la concessione (e che nella specie è stata fatta valere dal privato ricorrente davanti ai giudici salentini) non può discendere – né può essere fatta discendere – dall’atto comunale meramente applicativo, attuativo e ricognitivo, ma è ricollegabile, al più, direttamente alla legislazione statale o agli atti amministrativi presupposti. Con la conseguenza che un’eventuale impugnazione dei suddetti atti comunali dovrebbe risultare inammissibile. Aspettiamo, quindi, di conoscere la pronuncia dei giudici amministrativi pugliesi che potrebbe rappresentare in futuro un ulteriore, interessante argomento a sostegno delle ragioni degli attuali concessionari.

Note

  1. Va, per completezza, rammentato che, in parallelismo con il dettato dell’art. 101, comma 2, c.p.c., l’art. 73 c.p.a., che disciplina l’“udienza di discussione”, dispone al terzo comma: «Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice la indica in udienza alle parti dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest’ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie».
  2. F. Del Giudice, L. Delpino, Il diritto amministrativo, Simone, Napoli 2007, pagg. 126 e ss.. Inoltre E. Casetta, in Manuale di diritto amministrativo (Giuffré, Milano 1999, pag. 53), precisa che, secondo la Corte costituzionale, l’art. 113 Cost., che assicura tutela nei confronti di tutti gli atti della pubblica amministrazione, «non impedisce l’emanazione delle c.d. leggi provvedimento (si tratta di leggi che hanno contenuto puntuale e concreto alla stessa stregua dei provvedimenti amministrativi), purché sia rispettato il canone di ragionevolezza».
  3. E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Giuffré, Milano 1999, pag. 54.
  4. Corte Cost. 29 gennaio 2021 n. 10; Corte Cost. 23 ottobre 2020 n. 222; Corte Cost. 23 luglio 2020 n. 161; Corte Cost. 9 gennaio 2019 n. 1; Corte Cost. 7 giugno 2018 n. 118; Corte Cost. 30 maggio 2018 n. 109; Corte Cost. 7 luglio 2017 n. 157; Corte Cost. 24 febbraio 2017 n. 40; Corte Cost. 4 luglio 2013 n. 171; Corte Cost. 18 luglio 2011 n. 213; Corte Cost. 26 novembre 2010 n. 340; Corte Cost. 1 luglio 2010 n. 233; Corte Cost. 20 maggio 2010 n. 180.
  5. V. Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Giappichelli, Torino 1997, pag. 385.
  6. V. Cerulli Irelli, op. cit., pag. 385.
  7. V. Cerulli Irelli, op. cit., pag. 386.
  8. A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli 1984, pagg. 587 e ss.
  9. Tar Lazio, Roma, sez. III, 4 novembre 2003 n. 9464 ha dichiarato inammissibile il ricorso giurisdizionale diretto contro atti meramente ricognitivi delle funzioni assegnate a un dipendente della pubblica amministrazione, non aventi valore di provvedimenti e non idonei a incidere sulla posizione formale del medesimo dipendente.
  10. Tar Lombardia, Milano, sez. II, 22 aprile 2005 n. 858. Nello stesso senso Cons. St., sez. V, 12 aprile 2005 n. 1613.
  11. Cons. St., sez. IV, 27 novembre 1984 n. 875.
  12. Tar Puglia, Lecce, sez. I, 24 febbraio 2010 n. 622; Tar Sicilia, Palermo, 10 luglio 1985 n. 916. Sulla carenza di autonoma lesività e sulla conseguente inammissibilità dell’impugnazione delle c.d. prese d’atto cfr. anche Cons. St., sez. V, 5 maggio 1993 n. 550. Anche gli atti meramente confermativi vengono talora considerati delle mere prese d’atto dell’esistenza e della validità del provvedimento precedente che viene confermato (Cons. St., sez. VI, 8 marzo 2004 n. 1080) e, per l’effetto, non autonomamente impugnabili per garantire la certezza del diritto e, in particolare, il rispetto del termine decadenziale di impugnazione.
  13. Tar Puglia, Bari, sez. I, 10 febbraio 2011 n. 249. È stato, per esempio, più volte riconosciuto che il certificato di destinazione urbanistica ha natura ed effetti meramente dichiarativi e non costitutivi di posizioni giuridiche e che, pertanto, esso è privo di efficacia provvedimentale e non ha alcuna concreta lesività; con la conseguenza che è inammissibile la sua autonoma impugnazione: sul punto cfr. Tar Puglia, Bari, sez. III, 3 gennaio 2018 n. 5; Cons. St., sez. IV, 4 febbraio 2014 n. 505; Tar Lazio, Latina, sez. I, 16 maggio 2013 n. 427; Tar Lazio, Roma, sez. II, 6 marzo 2012 n. 2241; Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 21 dicembre 2011 n. 1179; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 14 marzo 2011 n. 729; Tar Campania, Napoli, sez. II, 20 settembre 2010 n. 17479; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 12 gennaio 2010 n. 21; Tar Toscana, sez. I, 28 gennaio 2008 n. 55; Tar Marche, Ancona, 14 giugno 2005 n. 671. Anche il documento unico di regolarità contributiva (c.d. D.U.R.C.) si configura come una certificazione avente natura ed effetti meramente dichiarativi e non costitutivi di posizioni giuridiche, con la conseguenza che tale certificato, in quanto privo di efficacia provvedimentale, non ha alcuna concreta lesività, il che rende impossibile la sua autonoma impugnazione dinanzi al g.a.: Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 20 marzo 2012 n. 129; Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 21 dicembre 2011 n. 1779. È stata, allo stesso modo, esclusa la natura provvedimentale e la capacità di produzione di effetti immediatamente lesivi degli atti ricognitivi di posizioni debitorie e/o creditorie dell’amministrazione (Tar Lazio, Roma, sez. I, 27 ottobre 2010 n. 33037) o dei ruoli di anzianità dei dipendenti delle singole amministrazioni (Cons. St., sez. IV, 1 ottobre 2004 n. 6397; idem, 28 agosto 1997 n. 926) o della presa d’atto del funzionamento di una scuola privata (Tar Lazio, Roma, sez. III, 29 dicembre 1984 n. 1108). È altrettanto pacifico l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale «le diffide, o prescrizioni impartite dall’ispettorato del lavoro alle imprese per la prevenzione degli infortuni e per l’igiene del lavoro costituiscono meri atti di accertamento ricognitivo di obblighi giuridici preesistenti all’emanazione dell’atto e derivanti direttamente da norme di legge, le quali, descrivendo puntualmente la situazione antigiuridica nonché gli strumenti per farvi fronte, non lasciano all’intervento ispettivo alcun margine di discrezionalità. Trattasi pertanto di atti amministrativi privi di natura provvedimentale contenenti un mero richiamo all’osservanza di un dovere, già enunciato nella legge e in essa puntualmente sanzionato, i quali non sono di per sé impugnabili né in via amministrativa né in sede giurisdizionale, non però in ragione di una pretesa natura processuale degli stessi, ma piuttosto per la carenza di interesse sostanziale in capo al destinatario, il quale non riceve da essi alcun pregiudizio, ma versa in una situazione di assoluta indifferenza giuridica» (così, alla lettera, Tar Piemonte, 3 giugno 1980 n. 414). Sul carattere meramente ricognitivo di obblighi che l’amministrazione assume come preesistenti delle diffide e degli inviti in senso stretto e sulla conseguente loro natura di atti non immediatamente lesivi della sfera giuridica del destinatario cfr. anche Cons. St., sez. IV, 17 marzo 2020 n. 1907; Tar Veneto, Venezia, sez. III, 30 ottobre 2019 n. 1172; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 2 maggio 2019 n. 984.
  14. Così, alla lettera, Tar Lazio, Latina, sez. I, 12 febbraio 2013 n. 161.
  15. Tar Liguria, sez. I, 2 marzo 2017 n. 156.

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Carlo Lenzetti

Avvocato e docente a contratto di diritto amministrativo presso il Dipartimento di giurisprudenza dell’Università degli Studi di Pisa.