La dibattuta questione della proroga delle concessioni demaniali marittime per uso turistico-ricreativo non può essere risolta nella aule giudiziarie. Si tratta infatti di un problema politico che coinvolge gli interessi nazionali e quelli europei e che impone scelte chiare da parte del legislatore. D’altro canto si è visto che, nonostante i ripetuti interventi delle varie giurisdizioni (Tar e Consiglio di Stato, Corte costituzionale, Cassazione penale e Corte di giustizia dell’Unione europea) non si è pervenuti a una soluzione satisfattiva. E anche il coinvolgimento dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, la cui udienza è fissata per il 20 ottobre, potrebbe non essere risolutivo. Ciò perché i quesiti posti presuppongono comunque il contrasto tra la norma nazionale e il diritto europeo in materia di concessioni balneari e riguardano soprattutto le conseguenze operative sui provvedimenti amministrativi di proroga in termini di disapplicazione ed esercizio del potere di autotutela sulle proroghe già rilasciate. Occorre peraltro ricordare che la stessa adunanza plenaria, con la sentenza n. 9/2018, dopo aver richiamato l’insegnamento della giurisprudenza della Corte costituzionale e in particolare la sentenza n. 384 del 10 novembre 1994 e la n. 482/1995, ha affermato il seguente principio di diritto: «La piena applicazione del principio di primauté del diritto eurocomunitario comporta che, laddove una norma interna (anche di rango regolamentare) risulti in contrasto con tale diritto, e laddove non risulti possibile un’interpretazione di carattere conformativo, resti comunque preclusa al giudice nazionale la possibilità di fare applicazione di tale norma interna».
In ogni caso anche la decisione dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato dovrà tenere conto dei criteri interpretativi enunciati dalla Corte di giustizia europea. È quindi evidente che il tema della proroga delle concessioni abbia una valenza politica. Si tratta della gestione del demanio indisponibile dello Stato, che deve ispirarsi a precisi canoni: eccezionalità della concessione a privati per l’espletamento di servizi di interesse collettivo; ritorni economici per l’amministrazione; qualificazione del concessionario; espletamento di selezioni pubbliche tra più richiedenti per l’affidamento di tali concessioni.
Nell’applicazione di siffatti criteri, il comportamento del legislatore italiano è stato per molti versi incoerente e contraddittorio. Dapprima, a seguito di una contestazione dell’Europa, ha abrogato il diritto di insistenza previsto dall’art. 37 comma 2 del Codice della navigazione in favore dei concessionari uscenti, salvaguardando quindi una effettiva procedura di selezione in presenza di più domande. Subito dopo però sono sopravvenute le leggi di proroga delle concessioni in essere, contestate dall’Unione europea con l’avvio di una procedura di infrazione. Non solo: la legge del 2012 che disponeva la proroga delle concessioni sino al 31 dicembre 2020 è stata sottoposta al vaglio della Corte di giustizia Ue a seguito dei rinvii pregiudiziali del Tar Lombardia e del Tar Sardegna. Con sentenza n. 458 del 14 luglio 2016, che, per la sua natura interpretativa, ha efficacia vincolante per le giurisdizioni nazionali, la Corte Ue ha dichiarato illegittimo un regime di proroga ex lege delle concessioni aventi a oggetto risorse naturali scarse. La Corte ha anche affermato che, per le concessioni per le quali la direttiva Bolkestein non può trovare applicazione, l’art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea osta a una normativa nazionale, come quella italiana, oggetto dei rinvii pregiudiziali che consentono una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo. Tale interesse deve essere valutato sulla base di tutti i criteri rilevanti, quali l’importanza economica della concessione, le sue caratteristiche tecniche e la localizzazione. In più, con una successiva sentenza del 30 gennaio 2018, le sezioni riunite della Corte di giustizia Ue hanno chiarito che tutte le disposizioni della direttiva Bolkestein «devono essere interpretate nel senso che si applicano anche a una situazione i cui elementi rilevanti si collocano all’interno di un solo Stato membro». Con questa pronuncia la Corte ha quindi drasticamente esteso la platea dei potenziali contro interessati alla proroga automatica delle concessioni.
Da qui l’attuale contenzioso, con tutte le implicazioni del caso. Ma la possibile soluzione c’è: con un puntuale intervento legislativo si potrebbe per un verso salvaguardare il principio della libera concorrenza, e per altro verso prevedere un riconoscimento premiale agli operatori che hanno garantito, nel tempo, investimenti e tutela dell’ambiente. Nelle more dell’attivazione delle procedure concorsuali sarebbe ammissibile e non contestabile la previsione di una proroga delle concessioni in essere per un tempo ragionevole.
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