La questione delle concessioni balneari continua a rappresentare un tema irrisolto e, almeno sulla carta, di difficile soluzione. Nella transizione ad un sistema più concorrenziale, individuare una soluzione normativa che sia al tempo stesso equa e rispettosa degli interessi in gioco – tanto pubblici quanto privati – si è rivelato un rebus ben più complesso di quanto possa apparire a una lettura superficiale, o non pienamente consapevole, delle molteplici criticità che emergono in modo ricorrente. Alla luce delle più recenti decisioni giurisprudenziali – tanto nazionali quanto europee – e degli sviluppi normativi intervenuti, si ritiene utile proporre alcune riflessioni di carattere sistematico e programmatico.
Le considerazioni che seguono sono orientate non solo a ricostruire lo stato dell’arte dal punto di vista giuridico, ma anche a offrire chiavi di lettura critiche, nella consapevolezza che il superamento del sistema vigente non può prescindere da un’attenta valutazione degli interessi coinvolti, dei vincoli europei e delle ricadute economico-sociali del processo di riforma.
Oggi, nel perdurare del confronto tra lo Stato italiano e la Commissione europea, volendo provare a fare il punto sui temi ancora aperti nel dibattito – che, come già evidenziato, dovrebbe tornare ad essere più tecnico che politico e ricondotto nell’alveo di una riprogrammazione complessiva e moderna del sistema del demanio marittimo o dell’intera parte marittima del Codice della navigazione – è possibile operare una sintesi su due fronti distinti: da un lato, i punti ormai pacificamente acquisiti; dall’altro, le questioni ancora oggetto di discussione. Perché una discussione effettivamente costruttiva deve tenere conto di entrambi gli aspetti.
Tra le questioni che hanno trovato un chiarimento definitivo possiamo annoverare la natura delle concessioni demaniali ad uso turistico ricreativo: è oggi consolidata la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, secondo cui le concessioni balneari costituiscono autorizzazioni, e non diritti reali né meri contratti d’uso. Esse consentono l’esercizio di un’attività economica attraverso l’assegnazione temporanea e revocabile di un bene pubblico, come l’area demaniale marittima. Non si tratta di un semplice sfruttamento, ma di una forma autorizzatoria che implica, necessariamente, concorrenza per l’accesso. Altrettanto è oggi acquisito, come chiarito sia dalla Corte di giustizia che dal Consiglio di Stato, che la direttiva Servizi si applica anche alle concessioni anteriori al suo recepimento. Trattandosi di rapporti a termine su beni pubblici, alla loro scadenza si applica la disciplina vigente, senza eccezioni temporali. L’eventuale riassegnazione non può che avvenire nel rispetto della normativa europea. Ancora, appare oggi chiarito, che la legge n. 131/24 ha introdotto un periodo transitorio massimo entro cui le amministrazioni debbono organizzare e concludere le selezioni, nel rispetto delle fasi individuate dalla normativa stessa (e secondo più recente giurisprudenza dopo il completamento della programmazione urbanistica). Nonostante alcune isolate pronunce di segno contrario, è evidente che non si tratta di una proroga automatica e generalizzata – la sola che sarebbe contraria al diritto europeo – bensì di un periodo temporale individuato dal legislatore per consentire una programmazione ordinata delle selezioni.
Venendo invece alle questioni ancora oggi oggetto di dibattito, normativo e giurisprudenziale, la prima, in ordine di importanza, riguarda la posizione del concessionario uscente, soprattutto nei casi in cui questi non si veda riassegnare l’area. Il nodo principale è quello dell’indennizzo dovuto per la perdita dell’azienda e per il valore residuo non ammortizzato degli investimenti effettuati. Questo punto è al centro sia del dialogo in corso tra lo Stato italiano e la Commissione europea, sia del più recente parere del Consiglio di Stato (Sezione consultiva per gli atti normativi n. 634, reso nella seduta dell’8 luglio 2025), che ha formulato osservazioni sullo schema di decreto interministeriale MIT volto a disciplinare gli indennizzi.
Il Consiglio di Stato ha anzitutto ribadito che l’indennizzo non è un risarcimento in senso tecnico, bensì una forma compensativa, coerente con la perdita della concessione per effetto della transizione a un sistema fondato sull’evidenza pubblica. In particolare, viene richiamato il principio secondo cui l’indennizzo è funzionale ad assicurare la proporzionalità tra apertura del mercato e la tutela delle posizioni consolidate, prevenendo effetti distorsivi. Il parere sottolinea inoltre che l’indennizzo non può né deve scoraggiare l’ingresso di nuovi operatori, e pertanto deve essere equo ma non sproporzionato; deve essere individuato sulla base del valore residuo non ammortizzato degli investimenti autorizzati, secondo criteri oggettivi; deve essere certo, trasparente e indipendente dall’esito della gara; la misura deve tener conto anche del principio di concorrenza e della tutela dell’interesse pubblico; è raccomandato l’inserimento di un fondo pubblico dedicato o meccanismi che evitino di gravare l’indennizzo sul subentrante.
Invero, proprio su questo tema si aprono una serie di questioni tecniche complesse, che richiedono soluzioni normative e amministrative non banali. Un mercato concorrenziale autentico parte da un presupposto imprescindibile: l’accesso libero ed equo al mercato. Pertanto, ogni ostacolo economico che ecceda quanto strettamente dovuto per la valorizzazione e la continuità aziendale potrebbe risultare illegittimo, in quanto disincentivante per nuovi operatori. Tuttavia, anche il concessionario uscente, che partecipa alla gara pubblica in condizioni teoricamente paritetiche, non può essere ignorato nelle sue legittime aspettative. Egli rischia infatti di perdere un valore economico significativo, che va ben oltre gli investimenti materiali ancora da ammortizzare. La perdita della concessione comporta, infatti, oggettivamente la perdita di valore aziendale complesso, radicato nel territorio, nella fidelizzazione della clientela, nella reputazione maturata nel tempo e nella connessione diretta con la vocazione turistica della specifica località.
Il “valore della posizione” – inteso non solo in senso fisico, ma anche commerciale e relazionale – è elemento determinante dell’impresa balneare. Una perdita secca di tale valore, senza alcuna forma di riconoscimento, finirebbe per pregiudicare la stessa sostenibilità dell’attività imprenditoriale e per porre un tema, anch’esso rilevante, di generale disequilibrio economico. A questo proposito, è opportuno porsi un’ulteriore domanda: quali valori può realisticamente trasferire con sé il concessionario uscente, nell’ipotesi in cui ottenga una nuova concessione in un sito diverso? È evidente che una parte dell’identità aziendale – come il nome commerciale o il marchio – possono in astratto accompagnare l’impresa. Tuttavia, nel settore balneare, tale elemento ha una rilevanza limitata: non è infatti solo il nome a caratterizzare uno stabilimento, ma l’esperienza complessiva, il contesto ambientale, la posizione geografica, la qualità del servizio e le condizioni maturate specificamente in quella località. Il valore aziendale non è dunque pienamente mobile: dipende in larga parte da elementi non replicabili altrove. Di conseguenza, anche nell’ottica di una riallocazione su un nuovo sito, l’uscita dalla concessione originaria comporta un impoverimento oggettivo, che il legislatore non può ignorare, e che rafforza ulteriormente la necessità di prevedere forme di compensazione economicamente equilibrate.
Nel passaggio da un regime di natura sostanzialmente monopolistica – caratterizzato dalla proroga automatica delle concessioni – a un sistema fondato su principi di evidenza pubblica e concorrenza, emerge, dunque, inevitabilmente la necessità di operare un riequilibrio tra le posizioni giuridiche soggettive maturate nel tempo e le nuove esigenze di apertura del mercato, come accaduto per altri settori liberalizzati ad iniziativa delle istituzioni europee. Nel caso delle concessioni demaniali marittime, la complessità dell’individuazione di tale indennizzo è accresciuta da un elemento peculiare: la possibilità, riconosciuta dalla normativa nazionale per decenni, di edificare un’intera impresa su un bene pubblico, contando su una continuità di fatto nella titolarità della concessione. Ci si trova, dunque, di fronte a una situazione atipica, in cui la pubblica amministrazione ha contribuito a generare, se non un vero e proprio affidamento tutelabile in senso tecnico, certamente una aspettativa prolungata che ha giustificato rilevanti investimenti materiali e immateriali.
In questa prospettiva, è plausibile sostenere che un approccio fondato su una transizione temporale estesa, ovvero su un periodo sufficientemente lungo di mantenimento della concessione, avrebbe potuto realizzare un riequilibrio più naturale ed efficace rispetto all’attribuzione di un quantum monetario fisso. Tale opzione avrebbe consentito al concessionario di ammortizzare gli investimenti e riorientare gradualmente l’attività imprenditoriale, riducendo l’impatto economico e sociale della cessazione della concessione. Sotto questo profilo, un elemento spesso trascurato nel dibattito interno, ma ben radicato nella prassi europea, riguarda il principio secondo cui nessuna liberalizzazione può dirsi soddisfacente se comporta una crisi economica sistemica per gli operatori uscenti, con riflessi occupazionali gravi e immediati.
L’analisi della giurisprudenza della Corte di giustizia Ue e delle decisioni della Commissione europea in settori già liberalizzati – si pensi, emblematicamente, al trasporto aereo – dimostra che l’Unione non ha mai imposto transizioni radicali e immediate, ma ha spesso ammesso e autorizzato soluzioni graduali e differenziate, finalizzate a garantire la tenuta del tessuto imprenditoriale e a contenere gli effetti sociali delle riforme. In molti casi, infatti, si è assistito a meccanismi di salvaguardia temporanei, a regimi transitori modulati nel tempo o a forme di compensazione indiretta, proprio per evitare che il processo di apertura del mercato compromettesse irreparabilmente l’equilibrio economico preesistente. Tali precedenti rappresentano una base argomentativa solida, che potrebbe ancora essere utilizzata, per sostenere che anche nel settore delle concessioni demaniali marittime debba prevalere un criterio di gradualità ragionevole, in grado di contemperare le esigenze di apertura del mercato con la tutela dell’occupazione e degli investimenti legittimamente effettuati.
Il parere del Consiglio di Stato contiene, poi, alcune interessanti precisazioni di rilievo sistematico, volte a escludere l’applicabilità, alle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo, di istituti mutuati da settori normativi differenti, la cui struttura giuridica risulta profondamente eterogenea. In particolare, il parere nega la possibilità di applicare l’istituto della revoca disciplinato dall’art. 42 del Codice della navigazione, rilevando come tale disposizione trovi spazio esclusivamente in presenza di concessioni ancora in corso di validità e solo nel caso in cui l’Amministrazione intervenga in autotutela, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse. Parimenti, il Consiglio di Stato esclude l’applicabilità dell’art. 191 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), il quale disciplina ipotesi di subentro nei contratti di partenariato pubblico-privato. Tali modelli si riferiscono a concessioni di servizi o lavori (contratti “passivi”) in cui è la pubblica amministrazione a riconoscere un corrispettivo economico per l’esecuzione dell’attività. Le concessioni balneari, al contrario, sono contratti “attivi”, dove è il privato a corrispondere un canone per l’uso del bene demaniale. Infine, il parere esclude anche l’applicazione analogica delle norme sulle concessioni idroelettriche, che, pur condividendo la struttura concessoria, rispondono a logiche completamente differenti, trattandosi di concessioni produttive, legate allo sfruttamento di risorse energetiche e accompagnate da investimenti infrastrutturali di diversa natura, autorizzati specificamente dal concedente.
Tali osservazioni conducono alla conclusione condivisibile secondo cui le concessioni balneari costituiscono una categoria a sé, per le quali non è possibile ricorrere, neppure a fini comparativi, a modelli normativi nati per finalità e contesti del tutto eterogenei. La disciplina da costruire dovrà, dunque, essere peculiare, equilibrata e coerente con la natura dei beni coinvolti, evitando improprie estensioni analogiche.
Proseguendo, vengono in rilievo ancora due questioni: la prima è quella quella relativa alla durata delle concessioni e alla validità dei titoli rilasciati in applicazione dell’art. 1, comma 682, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, che ha disposto l’estensione delle concessioni in essere sino al 31 dicembre 2033. È un dato non trascurabile che, in numerosi contesti amministrativi locali, tali titoli siano stati rilasciati a seguito di procedimenti caratterizzati da adeguata pubblicità e, in taluni casi, anche da istruttorie amministrative strutturate, volte a verificare la persistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi in capo ai concessionari. Si tratta, dunque, di situazioni nelle quali non può parlarsi di attribuzioni arbitrarie o opache, bensì di atti adottati nel rispetto delle garanzie procedimentali e dei principi di buona amministrazione.
La giurisprudenza amministrativa più recente, pur nella necessaria aderenza ai principi del diritto dell’Unione, ha riconosciuto che tali titoli non possono essere considerati nulli, ma, al più, annullabili, secondo i principi generali dell’ordinamento amministrativo. In particolare, si è affermato che l’atto amministrativo adottato in contrasto con il diritto eurounitario conserva efficacia sino all’annullamento, non potendo essere ritenuto ex se radicalmente invalido. Tale interpretazione consente di tutelare il legittimo affidamento dei concessionari che hanno ottenuto i titoli secondo procedure formalizzate, ponendosi in coerenza con l’esigenza di garantire continuità e certezza nei rapporti giuridici pendenti, in attesa del definitivo assetto normativo del settore.
Un’ulteriore questione ancora irrisolta, ma di elevata rilevanza pratica, riguarda l’assenza di un modello uniforme di bando o, quantomeno, di linee guida nazionali vincolanti che orientino le amministrazioni nell’impostazione delle procedure comparative per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime. Allo stato attuale, le amministrazioni locali hanno dato avvio a procedimenti caratterizzati da marcate differenziazioni (alcune addirittura pretendendo di non applicare neppure la legge 131/24), non solo in termini di tempistiche ma, soprattutto, quanto alla ponderazione dei criteri di selezione. In alcuni casi si è data prevalenza all’elemento del radicamento territoriale, in altri alla sostenibilità ambientale, in altri ancora all’offerta economica o al piano di investimenti futuri.
È indubbio che vi siano aspetti – come il rispetto della normativa ambientale, sociale, giuslavoristica – che, oltre a costituire obblighi normativi inderogabili, sono stati valorizzati in modo diffuso. Tuttavia, l’assenza di un impianto criteriologico nazionale ha determinato, in concreto, un’applicazione non omogenea dei principi di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento, con potenziali ricadute in termini di disparità concorrenziale tra operatori attivi in contesti territoriali differenti.
Alla luce di tali criticità, appare auspicabile, da un lato, che le amministrazioni procedano in modo coordinato e contestuale, garantendo una contemporaneità di avvio delle procedure a livello nazionale; dall’altro, che venga definito, anche per via normativa o regolamentare, un quadro unitario di riferimento per la costruzione dei bandi, improntato ai principi di equità, non discriminazione e proporzionalità, in linea con gli standard del diritto europeo e con le esigenze di tutela dell’affidamento maturato dagli operatori storici. Solo attraverso un’impostazione uniforme e trasparente sarà possibile garantire parità di condizioni tra gli aspiranti concessionari, assicurando al tempo stesso una gestione razionale, ordinata e sostenibile del bene demaniale costiero.
Un ulteriore profilo critico, spesso sottovalutato nel dibattito sulla riforma delle concessioni demaniali marittime, riguarda la totale disconnessione delle procedure selettive dalla programmazione territoriale complessiva. Le gare avviate sinora dalle amministrazioni locali risultano infatti frammentate e scollegate da qualsiasi visione strategica d’insieme, svolte in assenza di coordinamento regionale e senza una valutazione delle esigenze del territorio nel suo complesso. Ci si interroga, allora, su quale possa essere il ruolo effettivo delle Regioni, titolari di importanti competenze in materia di turismo e pianificazione costiera, se il processo di assegnazione delle concessioni si sviluppa in modo disorganico, senza alcun riferimento a una valorizzazione integrata delle risorse naturali e delle economie locali.
Il tema appare tanto più rilevante se si considera che le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo costituiscono uno degli strumenti principali di gestione del litorale e di promozione economica e occupazionale nelle zone costiere. Trattarle in modo esclusivamente procedurale, senza inserirle in un quadro di sviluppo territoriale coerente, rischia di produrre effetti distorsivi e disparità ingiustificate tra operatori di aree diverse, compromettendo la coesione del sistema e la sua capacità di generare valore per il territorio. È dunque auspicabile che le future riforme tengano conto dell’esigenza di un coordinamento multilivello, che coinvolga lo Stato, le Regioni e gli enti locali, al fine di restituire al sistema concessorio una logica di pianificazione funzionale e territoriale, oggi completamente assente.
Le considerazioni fin qui svolte intendono rappresentare una base di riflessione critica, utile ad affrontare con maggiore consapevolezza la complessa transizione normativa che interessa le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo. Con ogni evidenza, si allontana sempre più l’idea di una soluzione condivisa, uniforme e non contenziosa. È quindi opportuno concentrare il dibattito giuridico e politico sulle questioni che restano effettivamente aperte, riconoscendo al contempo che altri profili possono ormai ritenersi consolidati. Da ciò discende la necessità di ripensare l’intero impianto regolatorio, evitando di trattare le concessioni balneari come fattispecie isolate, slegate dal contesto più ampio in cui si collocano. È auspicabile, piuttosto, un approccio che le integri da un lato, in una revisione organica della disciplina del demanio marittimo e della gestione dei beni pubblici; dall’altro, nella programmazione turistica territoriale, riconoscendo il loro valore economico, sociale e ambientale nel quadro delle politiche locali.
I nodi giuridici emersi – dalla durata delle concessioni alla disciplina dell’indennizzo, dalla disomogeneità delle gare alla mancata integrazione con la programmazione territoriale – restano tuttora aperti e richiedono risposte sistemiche. Nel processo di transizione verso un nuovo sistema concorrenziale per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo, emerge un ulteriore elemento di criticità: la persistenza di istituti contenuti nel Codice della navigazione, la cui applicazione nel nuovo contesto regolatorio appare tutt’altro che uniforme. Il riferimento è, in particolare, a disposizioni tuttora vigenti, quali l’istituto dell’incameramento ex art. 49 cod. nav., che prevede il passaggio gratuito allo Stato delle opere non amovibili alla scadenza della concessione; le ipotesi di decadenza del titolo concessorio per inadempimento o mancato utilizzo; l’applicazione di istituti come la revoca, la rinegoziazione o l’adeguamento del canone, la cui compatibilità con le nuove logiche di concorrenza e pubblicità è tuttora oggetto di dibattito.
Tale compresenza normativa rischia di generare, sul piano operativo, significativi problemi interpretativi e applicativi, anche in sede contenziosa. Infatti, mentre il legislatore è intervenuto a riformare il sistema delle concessioni, in senso orientato all’evidenza pubblica e alla concorrenza, non ha parimenti adeguato il quadro normativo di base rappresentato dal Codice della Navigazione, che risulta così in parte disallineato rispetto agli obiettivi della riforma. Questo dualismo normativo rischia di aggravare l’incertezza per gli operatori, ponendo le amministrazioni in difficoltà nel decidere quali istituti applicare, in quali casi e con quali effetti, soprattutto in assenza di una disciplina transitoria chiara o di indicazioni interpretative consolidate.
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