Da anni si discute in politica, sulla stampa e nelle aule giudiziarie, di un principio che sulla carta sembra semplice: la direttiva Bolkestein impone la gara per le concessioni demaniali solo se la risorsa costiera è scarsa. Si tratta di una condizione di fatto da ancorare a circostanze determinate e, soprattutto, verificate e che, invece, finora, è stata trattata alla stregua di un atto di fede, vero senza margini di dubbio. È proprio così che anche la giurisprudenza amministrativa, negli ultimi anni, ha finito per trattare il tema della scarsità – e vorrei dirlo con il rispetto dovuto a chi giudica: non è corretto che un intero Paese, e un intero comparto produttivo, fatto in larga parte di piccole imprese familiari, veda il proprio destino inciso da una disciplina sovraordinata di cui nessuno ha mai davvero dimostrato, con rigore, sussistere i presupposti applicativi.
Un Tavolo tecnico ministeriale, appositamente indetto, ha prodotto dei risultati idonei ad alimentare il ragionevole dubbio sulla “non scarsità” e ciò sulla base di valutazioni tecniche effettuate nell’ambito di uffici pubblici centrali.
Un Ministero, quello della Salute, con dati richiamati dalla stessa Corte di giustizia nel luglio 2026, ha alimentato il dubbio (CGUE, ordinanza C-574/25). La Commissione europea, di contro, ha seccamente bollato i documenti in questione come “non pertinenti” perché includenti coste rocciose, aeroporti, porti commerciali e aree protette.
In sede giurisdizionale, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato la scarsità “in via generale e astratta” senza citare un solo dato a conforto della sussistenza reale di tale condizione, tracciando la rotta per le pronunce successive fino alle più recenti che quei dati finalmente citano – ma solo per liquidarli come “meramente quantitativi” e senza mai indicare quale prova sarebbe stata sufficiente a smentirne la correttezza e fondatezza (TAR Liguria n. 360/2025). Insomma, un bel caos con uno schema argomentativo che ha prodotto, sempre e comunque, lo stesso esito, affidato a mere presunzioni, qualunque sia il segno dei numeri sul tavolo.
Ma una presunzione che non ha ammesso mai, in tredici anni, una sola prova contraria non è un accertamento di fatto: è un postulato travestito da giudizio in spregio all’essenza stessa dell’esercizio della giurisdizione, espressione di una nobile funzione che deve essere esercitata con libertà e responsabilità.
C’è poi un secondo fronte che, da avvocato, trovo altrettanto difficile da accettare in silenzio. Lo stesso impianto argomentativo che dogmaticamente sconta la scarsità – e con essa l’obbligo di gara, cioè, la messa in discussione dell’attività e degli investimenti di un’intera categoria – si volta dall’altra parte quando si parla di indennizzo. Nelle più recenti decisioni del Giudice amministrativo si legge sia che le gare restano valide anche in assenza di una disciplina organica degli indennizzi per i concessionari uscenti, sia che non esiste alcun diritto automatico al ristoro, riconoscibile solo a fronte di una prova rigorosa di investimenti non ammortizzati. Il principio usato per giustificare tutto questo e, cioè che l’indennizzo non può rallentare né bloccare l’accesso al mercato, è di per sé sacrosanto, ma se ne fa un uso a senso unico: rigoroso e puntuale quando serve a giustificare l’apertura immediata al mercato, sfumato e senza conseguenze pratiche quando si tratterebbe di costruire, finalmente, una disciplina certa ed equa del ristoro per chi lascia.
Il risultato, per chi lo guarda da dentro le aule di giustizia, è che si chiede al comparto di accettare come atto di fede sia la premessa – e cioè quella scarsità mai davvero provata – sia la conseguenza più dura, e cioè la legittimità della gara senza rete di protezione economica adeguata per chi ha costruito una vita di lavoro e sacrificio attorno a un bene demaniale. Ed in tale contesto è francamente singolare che l’unico principio capace di riequilibrare una bilancia – allo stato tutt’altro che precisa – venga richiamato dalla giurisprudenza solo per escludere le tutele di chi esce dal mercato, mai per imporre in tempi certi le regole che dovrebbero accompagnarne l’uscita, peraltro, dopo averle date per pacifiche proprio richiamando i principi comunitari (CdS 3901/2022).
La direttiva Bolkestein non può imporre un atto di fede cieca perché altrimenti sarebbe radicalmente in contrasto con i principi ordinatori del mercato e della libera concorrenza ma, ancor prima, del normale vivere civile. Fino a quando quell’accertamento non ci sarà davvero, continueremo ad avere un intero comparto messo a gara sulla base di un fatto mai realmente provato, e che, poi, viene anche privato di un indennizzo certo in nome di un principio richiamato solo a metà.
Non parlo di questo per offuscare il principio di concorrenza, né per invocare un ritorno a proroghe automatiche che l’Unione europea ha censurato, ma nell’auspicio che la scarsità sia accertata come tale, una volta sola, e non semplicemente presunta due volte: la prima per aprire la porta alla gara, la seconda per chiuderla a chi cerca un giusto indennizzo.
In questa direzione, la giurisdizione amministrativa è chiamata a svolgere un nobile ruolo di garanzia proprio perché libero. Il codice del processo amministrativo offre, del resto, tutti gli strumenti anche istruttori per assolvere a questo compito consentendo di accertare – anche Comune per Comune, se necessario – lo stato reale della risorsa. È una verifica che non riguarda l’esito di una o più controversie, ma la cornice di legalità entro cui l’intera vicenda si colloca.
Insomma, se permane un ragionevole dubbio circa l’effettiva sussistenza del presupposto fattuale da cui la direttiva fa dipendere l’obbligo di gara, allora il protrarsi di un esercizio così ostinato del potere giurisdizionale, che non risolve quel dubbio con dati di fatto concreti, giungendo così alla distorta applicazione della norma, è legittimo soffermarsi a considerare se ciò può corrispondere alla corretta applicazione dei principi propri di uno Stato di diritto, ancor prima del merito di ogni singola causa.
È la stessa cosa affermare che “non vi è prova che la risorsa non sia scarsa” e che “vi è prova che la risorsa sia scarsa”? La prima formula, che ricorre in filigrana in non poche delle pronunce scrutinate, inverte silenziosamente l’onere della prova voluto dall’art. 12 della direttiva, il quale subordina l’obbligo di gara alla dimostrazione positiva della scarsità, non alla mancata dimostrazione del suo contrario.
Non spetta a chi scrive dare una risposta a una domanda che investe la cultura giuridica nel suo complesso; ma credo che porla, con il dovuto rispetto e senza alcuna acrimonia, possa essere già un contributo utile nel dibattito che una materia di questa delicatezza merita, almeno per cominciare a riflettere se sia corretto o meno continuare a correre così tanto su una strada non del tutto illuminata.
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