Norme e sentenze

Concessioni balneari, le conseguenze dei rinvii del milleproroghe

Cosa significano la proroga dei titoli e della mappatura

È stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 49 del 27 febbraio la legge n. 14 del 24 febbraio 2023 di conversione, con modificazioni, del cosiddetto “decreto milleproroghe” (D.L. 29 dicembre 2022 n. 198). Le disposizioni contenute nella legge sono in vigore da ieri, 28 febbraio. Contrariamente a quanto avvenuto nel testo originario del decreto – che, come noto, non conteneva alcun riferimento a esse –, diverse disposizioni concernono le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative e sportive.

La notevole frammentazione delle previsioni dedicate alle concessioni balneari – contenute in articoli diversi e anche “distanti” tra loro – conferma il sofferto e controverso dibattito che le hanno accompagnate. Infatti alcune previsioni sono contenute nell’articolo 1 (cioè nel “corpo principale”) della legge di conversione, mentre le altre sono inserite nell’allegato relativo alle modifiche apportate al decreto milleproroghe: peraltro, in parte come aggiunta all’articolo 10, in parte come aggiunta all’articolo 12. Ai fini di una comprensione quanto più facile e completa delle norme, si rende allora indispensabile uno sforzo ricostruttivo che le raccolga e le coordini sia tra loro che con il testo della legge n. 118 del 5 agosto 2022 (legge concorrenza per il 2021), che viene da quelle previsioni modificata e/o integrata.

Con una prima disposizione viene modificato l’articolo 2, comma 1, della legge n. 118/2022, sostituendo le parole “entro sei mesi” con le parole “entro undici mesi”: per effetto della modifica, il termine assegnato al governo per l’adozione del decreto legislativo per la cosiddetta mappatura (“decreto per la costituzione e il coordinamento di un sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici”) viene spostato dall’originario 27 febbraio 2023 al 27 luglio 2023 (ovvero, appunto, undici mesi dall’entrata in vigore della legge concorrenza). Con un’altra disposizione viene poi dettato il divieto agli enti concedenti (in gran parte ai Comuni) di procedere all’emanazione dei bandi di assegnazione delle concessioni e dei rapporti relativi a beni e strutture con finalità turistico-ricreative e sportive fino all’adozione dei decreti legislativi previsti all’articolo 4 della legge 118/2022, ovvero i decreti di riordino e di semplificazione della disciplina dell’intera materia. Tuttavia non può non evidenziarsi subito come la mancata previsione di un “allungamento” anche del termine per l’adozione di questi decreti (si ribadisce, diversi e autonomi rispetto a quello relativo alla mappatura) determina un’inevitabile conseguenza, ovvero l’intervenuta scadenza del termine originariamente previsto e non modificato. L’articolo 4, infatti, prevedeva che i decreti relativi alla riforma della materia delle concessioni e dei beni demaniali avrebbero dovuto essere adottato dal governo “entro sei mesi dall’entrata in vigore” della legge concorrenza, ovvero entro il 27 febbraio 2023. Ma tale termine è scaduto ieri e non è stato prorogato.

Se è vero che la natura meramente ordinatoria e non perentoria del termine di cui si discute lascia impregiudicata la facoltà e la possibilità del governo di adottare i decreti anche successivamente, è altrettanto vero, da un lato, che anche il termine per l’adozione del decreto sulla mappatura era (e rimane) ordinatorio, e nonostante ciò si è opportunamente provveduto a una sua proroga; e dall’altro lato, che non sono francamente comprensibili i motivi per i quali si è provveduto alla proroga soltanto del primo termine e non anche del secondo.

L’allegato alla legge di conversione stabilisce, inoltre, una prima integrazione del decreto milleproroghe: viene infatti inserito l’articolo 10-ter che disciplina la proroga dell’utilizzo di manufatti amovibili nelle concessioni demaniali marittime e nei punti di approdo a uso turistico-ricreativo, stabilendosi che i concessionari che utilizzano, appunto, manufatti amovibili di cui all’articolo 3, comma 1, lettera e.5), D.P.R. n. 380/2001, possono mantenerli installati sino al 31 dicembre 2023.

Un’ulteriore integrazione al decreto milleproroghe è rappresentata dall’articolo 10-quater, a norma del quale, presso la presidenza del consiglio dei ministri, è istituito un tavolo tecnico con compiti consultivi e di indirizzo in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali. Del tavolo tecnico fanno parte rappresentanti dei ministeri delle infrastrutture e dei trasporti, dell’economia e delle finanze, delle imprese e made in Italy, dell’ambiente e della sicurezza energetica, del turismo, della protezione civile e le politiche del mare, degli affari regionali e le autonomie e degli affari europei, nonché un rappresentante delle Regioni e uno per ogni associazione di categoria maggiormente rappresentativa del settore. I componenti del tavolo tecnico non hanno diritto a rimborsi né gettoni di presenza né ad altri emolumenti o indennità, comunque denominati. Il tavolo tecnico dovrà, come primo compito, acquisire i dati relativi a tutti i rapporti concessori in essere delle aree demaniali marittime, lacuali e fluviali che saranno accertati dal decreto mappatura (che, come detto, dovrà essere adottato entro il 27 luglio 2023) e, successivamente, definire i criteri tecnici per la determinazione della scarsità della risorsa naturale disponibile, tenuto conto sia del dato complessivo nazionale che di quello disaggregato a livello regionale, e della rilevanza economica transfrontaliera.

In altri termini, al tavolo tecnico viene assegnato il fondamentale compito di definire i criteri attraverso i quali determinare da un lato la scarsità o meno della risorsa naturale e, dall’altro, la sussistenza o meno del carattere transfrontaliero delle singole concessioni. È evidente che nei casi nei quali dovessero essere accertati e dichiarati la non scarsità della risorsa e il carattere non transfrontaliero della concessione, potrà fondatamente sostenersi l’inesistenza dell’obbligo di riassegnazione della stessa tramite procedure a evidenza pubblica. Ciò in conformità con le chiare statuizioni contenute, anche e prima di tutto, nella giurisprudenza e nella normativa sovranazionali (sentenza “Promoimpresa” della Corte di giustizia europea del 2016, direttiva europea Bolkestein del 2006 e principi fondamentali del Trattato fondativo dell’Unione europea)

Per consentire al tavolo tecnico di adempiere agli importanti compiti che gli vengono attribuiti, si dispone poi lo spostamento dal 31 dicembre 2024 al 31 dicembre 2025 del termine di ulteriore e motivata proroga, consentita ex art. 3, comma 3, legge 118/20220, agli enti concedenti “in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento”. Tale disposizione va necessariamente letta in combinato disposto con un’altra previsione contenuta in altra parte della legge di conversione in commento e che prevede la sostituzione dell’originario termine del “31 dicembre 2023” con il termine del “31 dicembre 2024”.

Con riserva di approfondire meglio la questione, evidenzio che, a una prima e superficiale lettura della normativa, la previsione secondo la quale le concessioni e i rapporti di cui si discute (cioè quelli indicati all’articolo 3, comma 1, lettere a) e b), legge 118/2022) “continuano in ogni caso ad avere efficacia sino alla data di rilascio dei nuovi provvedimenti concessoripotrebbe innescare più di una discussione e, forse, anche prese di posizione contrarie, stante la vigenza di altre specifiche disposizioni di quella stessa legge che stabiliscono in maniera chiara i termini massimi di durata dell’efficacia di quelle concessioni e di quei rapporti.

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Carlo Lenzetti

Avvocato e docente a contratto di diritto amministrativo presso il Dipartimento di giurisprudenza dell’Università degli Studi di Pisa.