Norme e sentenze

Concessione balneare scaduta: se il Comune non fa nulla, c’è legittimo affidamento?

Le amministrazioni stanno gestendo i titoli in scadenza con inerzia o ritardi, lasciando così aperte alcune possibilità di tutela per gli attuali gestori

L’attuale quadro normativo e giurisprudenziale ha fatto sì che molte concessioni balneari, soprattutto quelle soggette a proroga automatica, siano cessate. La domanda che sorge spesso spontanea è questa: cosa deve fare la pubblica amministrazione quando cessa una concessione? Ma soprattutto: se l’amministrazione non agisce, il titolare della concessione vanta dei diritti? Una recente sentenza del Tar Lazio, la numero 11568/2024, offre alcuni interessanti spunti operativi.

Nel caso sottoposto all’attenzione del Tar Lazio, la concessione rilasciata nel 2004 era stata sostituita con una nuova concessione nel 2009. Quest’ultima, poi, era stata rinnovata grazie alle proroghe automatiche disposte dal legislatore.

Nel giudizio si è discusso dell’acquisizione al patrimonio statale di alcune opere ai sensi dell’articolo 49 del Codice della navigazione. Il collegio ha tuttavia escluso che nel caso di specie potesse operare l’articolo 49 del Codice della navigazione perché in effetti, a prescindere dagli atti, il titolare della concessione ha beneficiato nel corso del tempo dell’autorizzazione all’occupazione del demanio in maniera ininterrotta, senza soluzione di continuità.

L’aspetto interessante della sentenza si rinviene, tuttavia, nelle modalità con cui è possibile ravvisare una continuità della concessione. Richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 6610 del 6 luglio 2023, i giudici hanno chiarito che la nozione di continuità rilevante per l’esclusione dell’acquisizione automatica prevista dall’articolo 49 del Codice della navigazione deve essere intesa in senso sostanziale, valutando la condotta complessiva delle parti, incluso il comportamento dell’amministrazione. In altre parole, il tacito assenso (o l’inerzia) dell’amministrazione alla prosecuzione dell’utilizzo del bene demaniale oltre la scadenza della concessione, in attesa di una successiva istanza di rinnovo da parte del concessionario, assume un valore significativo: «Costituisce, infatti, onere dell’amministrazione l’immediata richiesta di rilascio del bene demaniale occupato dal titolare di una concessione appena scaduta, onde non ingenerare qualsivoglia affidamento in ordine alla possibile prosecuzione del rapporto in ragione del dovere di conformare le proprie condotte al rispetto del canone della buona fede», recita la sentenza.

È responsabilità dell’amministrazione, dunque, attivarsi per richiedere immediatamente il rilascio del bene demaniale occupato alla scadenza della concessione. Diversamente, se l’amministrazione non agisce, si potrebbe ravvisare un legittimo affidamento sulla continuità del rapporto in capo al concessionario.

La sentenza, dunque, sembra offrire uno spunto di riflessione importante anche per gli scenari attualmente in evoluzione. Prendiamo il caso di una concessione scaduta, per la quale l’amministrazione non ha disposto nessun atto: né una proroga tecnica in attesa di individuare tramite procedure selettive un nuovo concessionario, né un’ordinanza di sgombero dell’area o di rilascio dei beni. Si tratta di uno scenario molto comune, dato che l’incertezza normativa che caratterizza il settore delle concessioni balneari oggi impedisce alle amministrazioni di gestire la situazione in modo efficace. Di fronte alla necessità di garantire il servizio per la stagione in corso e tutelare il demanio, le amministrazioni spesso non intervengono immediatamente o lo fanno con notevole ritardo.

Cessato il titolo, dunque, da un lato potrebbe profilarsi un’occupazione abusiva da parte del concessionario, essendo il titolo scaduto e non più efficace. Tuttavia, in questo caso, l’atto concessorio ben potrebbe disciplinare delle peculiari modalità di sgombero dell’area. Alcuni atti concessori, per esempio, prevedono che allo scadere della concessione, è necessario procedere con un sopralluogo congiunto tra il concessionario e il Comune, a seguito del quale deve essere redatto il relativo verbale di consistenza dell’area e di riconsegna della stessa.

Sotto altro aspetto, come spiega la sentenza, si potrebbe profilare un legittimo affidamento in capo all’operatore economico. Evitando di entrare in tecnicismi giuridici, si deve precisare però che il legittimo affidamento non si determina solo a fronte dell’inerzia dell’amministrazione. La stessa adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze numero 17 e 18 del 2021 aveva affrontato il tema, richiamando la lettera di messa in mora della Commissione europea del 3 dicembre 2020, secondo cui in base al diritto europeo «un legittimo affidamento può sorgere solo se un certo numero di condizioni rigorose sono soddisfatte. In primo luogo, rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili, devono essere state fornite all’interessato dall’amministrazione. In secondo luogo, tali rassicurazioni devono essere idonee a generare fondate aspettative nel soggetto cui si rivolgono. In terzo luogo, siffatte rassicurazioni devono essere conformi alle norme applicabili».

La giurisprudenza ha poi precisato che nessun legittimo affidamento può ritenersi sussistente se la proroga della concessione è stata concessa secondo un meccanismo automatico e non dipendente da alcun procedimento amministrativo o accertamento istruttorio (Consiglio di Stato, sezione VI, 19 marzo 2024, n. 2664). In termini più generali è stato chiarito che la tutela dell’affidamento del concessionario uscente deve essere assicurata mediante la previsione di un indennizzo nelle nuove procedure competitive per l’assegnazione delle concessioni, e non deve ostacolare l’osservanza del diritto europeo e la disapplicazione di norme nazionali contrarie a esso (così il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, sezione giurisdizionale, 21 febbraio 2024, n. 119). Più di recente, le note sentenze del Consiglio di Stato numero 4479, 4480 e 4481 del 20 maggio scorso hanno ribadito che ogni esigenza correlata all’affidamento degli attuali concessionari non può certo giustificare proroghe automatiche o il rinvio delle procedure di gara, ma al massimo può essere valutata al momento di fissare le regole per la procedura di gara, secondo quanto prevede la direttiva Bolkestein.

È evidente che la valorizzazione del silenzio dell’amministrazione deve essere maneggiata con cura, avuto riguardo alle singole situazioni concrete e soprattutto alla loro conformità al sistema generale. In altre parole, anche a fronte della totale inattività dell’amministrazione, le strategie per tutelare i concessionari uscenti sono diverse, così come numerose e differenti sono le soluzioni che possono essere adottate dalle amministrazioni per superare la stagione estiva nel rispetto della normativa vigente. Superare l’incertezza attuale e individuare le soluzioni migliori per affrontare le difficoltà pratico operative non è semplice, ma certamente l’inattività non rappresenta una strada vincente né per le amministrazioni, né per gli operatori economici.

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Rosamaria Berloco

Avvocato in amministrativo e civile, formatrice e co-founder di Legal Team.
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