In questi tempi convulsi di incertezze sul quadro dell’affidamento delle concessioni demaniali marittime, proposte ministeriali di bandi-tipo e manovre acrobatiche su bandi di gara, tra passi in avanti e retromarce (si veda per esempio il caso Spotorno), è utile comprendere chiaramente e sinteticamente la problematica onde cercare soluzioni pratiche che offrano spiragli ad una auspicabile tutela della imprenditoria balneare che non si rifugino soltanto, a chiosa finale, in una manna dal cielo recapitata dal Governo inteso come deus ex machina.
Il Codice della Navigazione è un sistema di norme autoritative, in una articolazione perfetta tra Stato e Capitanerie di Porto, per provvedimenti amministrativi, laddove non vi è alcuna autonomia negoziale privata e che ha come ratio una regolazione precisa nello sfruttamento economico di un bene demaniale, ricordando sempre, ad ogni rigo, che è dello Stato. Il trasferimento delle competenze dallo Stato alle Regioni, e la subdelega ai Comuni nella gestione del demanio turistico-ricreativo, dal 2000 in poi ha innestato in tale sistema altre esigenze ed altri interessi, e la Direttiva Bolkestein (che pare assurta a totem dalla giurisprudenza amministrativa ma che, come tutte le direttive, è modificabile e revocabile) ha inserito nel sistema normativo, già complicato, il principio della libera concorrenza di mercato e della libertà di stabilimento riferito agli artt. 49 e 56 del TFUE. Gli snodi fondamentali si sono centrati su alcuni aspetti significativi:
- La giurisprudenza CGUE parla di autorizzazioni pertinenti a concessioni di servizi in una ottica di attività economica produttiva, da lì a seguire il solco della corriva giurisprudenza amministrativa italiana alla disapplicazione dell’art. 37 C.N. modificato, ricordiamolo, dall’art. 2 del DL 494/1993;
- il divieto di automatismo degli indennizzi per il concessionario uscente (da ultimo il parere della Sezione Consultiva del CdS dell’08.07.2025) e la equa remunerazione del valore degli investimenti per beni inamovibili, non ammortizzati negli ultimi 5 anni (dalla interpretazione del medesimo parere e della novella del DL 131/2024 inserto nella L. 118/2022).
Siamo certo che il discorso non possa uscire da questo sacro recinto? E che, quindi, bisogna attendere, salvificamente, un bando-tipo ed una necessaria riforma dell’art. 49 C.N.? Non c’è spazio, per alcun contenzioso a tutela delle ragioni imprenditoriali? Credo di no e che ci siano prospettive da poter seguire.
La Direttiva Bolkestein è detta Direttiva Servizi e la giurisprudenza comunitaria parla di autorizzazioni. Il discorso è letteralmente diverso e la giurisprudenza amministrativa nazionale se ne è dimenticata in un furore iconoclasta di sacro ossequio alla medesima: quivi si parla di concessione di beni e non di servizi, e di concessioni e non autorizzazioni. Non sono questioni definitorie di poco conto: vi è un mondo di dottrina e di giurisprudenza amministrativa ante decisione del CdS 17/2021.
Torniamo alle origini: con la concessione di beni, al concessionario viene attribuito un diritto soggettivo reale all’uso del bene demaniale, tutelabile nei confronti dei terzi con le azioni a difesa del possesso ai sensi dell’art. 1145 c.c., tra le cui facoltà é la realizzazione ed il mantenimento di opere e manufatti, quali le strutture degli stabilimenti balneari che sono ritenute, secondo il titolo conformativo edilizio, vere e proprie “costruzioni” inamovibili, di proprietà del concessionario di contenuto temporale delimitato, e dunque, ai sensi del parere della citata Sezione Consultiva, oggetto della equa remunerazione sopra descritta, in sede di gara e di affidamento a concessionario subentrante.
Altro elemento, nella architettura originaria degli artt. 37 e 49 CN, era che la devoluzione al demanio delle opere inamovibili nasceva soltanto eccezionalmente con la revoca e con la decadenza della concessione a cagione del diritto di insistenza e di rinnovo automatico. Da ciò risulta chiaro, che il “salvo diversamente stabilito” era una formula di chiusura e di penalità a carico del concessionario revocato o decaduto. La disapplicazione dell’art. 37 C.N., e la contestuale scadenza delle concessioni al 31.12.2023 operata dalla decisione della AP del CdS 17/2021, ha scardinato tale sistema chiuso e rigido, che si fondava sul legittimo affidamento del privato concessionario al rinnovo automatico ed al mantenimento delle opere precarie ed inamovibili. La scadenza determinata al 31.12.2023, oltre ad aver operato una inefficacia sopravvenuta delle concessioni demaniali, ha fissato un discrimen tra il valore patrimoniale e gli investimenti economici realizzati con la costruzione al 31.12.2023 e la equa remunerazione in ordine agli investimenti degli ultimi 5 anni non ammortizzati per detti beni inamovibili in sede di affidamento delle concessioni per selezioni pubbliche. Per cui, nulla toglie che, in una sede contenziosa, si possa chiedere in senso di imminenza, la determinazione di una perizia estimativo-contabile dei due risvolti del valore economico (come qualche giurista afferma, “incrementale”) del bene inamovibile. Si aggiunge, anche che ad oggi, dette strutture inamovibili sono ancora nella sfera del concessionario, ritenuto che nessuna procedura di devoluzione si è avviata e, se avviata, non è terminata con il decreto di acquisizione al patrimonio dello Stato nell’ambito di competenza della Agenzia del Demanio Regionale
Il vantaggio di detta operazione è plurimo:
- individuare un valore economico-patrimoniale dello stabilimento da avvalersi in sede di gara;
- non attendere alcun bando tipo o decreto indennizzi, di natura ministeriale;
- non effettuare alcuna perizia asseverata ai sensi del DL 131/2024, anche perché manca la decretazione sugli indennizzi;
- promuovere una iniziativa politico-amministrativa per la predisposizione dei bandi di gara locali, anche in assenza di PUA, modellati sulle valutazioni peritali in sede giudiziaria.
Altro elemento da veicolarsi nella valutazione predetta è il legittimo affidamento come interesse legittimo, al rinnovo automatico per cui molto può dirsi in ogni sede contenziosa. Un ultimo elemento è una conseguenza di quanto sopra detto. La decisione della CGUE dell’11.07.2024 nella causa C-598/2022, già oggetto di un intervento dello scrivente tempo fa, ha interpretato il rinnovo come il prodotto di una procedura concorrenziale e, come tale, assumibile prima di qualsiasi perfezionamento della procedura di devoluzione, con un bando locale che assegni un medio punteggio per la riconosciuta, nel tempo, capacità tecnica del concessionario uscente, che derivi dal computo del valore di equa remunerazione e quello economico e patrimoniale sino al 31.12.2023, oltre al presumibile valore di indennizzo da perdita dell’affidamento alla procedura disapplicata di cui all’art. 37 C.N.
In conclusione, è inutile attendere promesse. Occorre agire in sede contenziosa, su ciò che è oggi in carniere al concessionario: e non è, come paventano molti, sindacati, enti locali e giuristi, poco. Anzi.
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