Opinioni

Balneari, 5 spunti dal Consiglio di Stato per riformare le concessioni

La sentenza che ha invalidato l'estensione al 2033 contiene alcuni aspetti tecnici molto interessanti per il riordino del settore

La sentenza con cui il Consiglio di Stato due giorni fa ha dichiarato l’illegittimità dell’estensione delle concessioni balneari al 2033 e imposto l’immediata messa a gara dei titoli contiene, a mio parere, cinque punti fondamentali da analizzare dal punto di vista tecnico, anche in vista del futuro riordino del settore.

pouf Pomodone

1. Il Consiglio di Stato ha ribadito in modo pedissequo il contenuto della sentenza della Corte di giustizia europea “Promoimpresa” del 14 luglio 2016, che ha proibito le proroghe immotivate, automatiche e generalizzate. La legge 145/2018 aveva una ragione plausibile nell’introdurre un’estensione di quindici anni, ovvero la necessità di un “periodo transitorio” per lavorare a una nuova disciplina normativa, ma a mio parere avrebbe ben potuto procedere ai decreti attuativi; anche se alcuni balneari, per timore di accettare la previsione delle aste alla scadenza, li hanno osteggiati e si assumeranno la responsabilità di questa sonora bocciatura.

2. Si può ancora discutere sull’auto-esecutività della direttiva Bolkestein e il Consiglio di Stato a mio parere ha scelto la soluzione più lontana dalla dottrina (si veda il recente libro del prof. Fausto Capelli “Evoluzione, splendori e decadenza delle direttive comunitarie. Impatto della direttiva CE n. 2006/123 in materia di servizi: il caso delle concessioni balneari“) e ha provveduto a escludere questo tema dalle argomentazioni a favore dell’applicazione del prolungamento dei titoli al 2033. Peraltro la sentenza di Palazzo Spada introduce una precisazione tecnica molto interessante quando distingue l’appalto dall’autorizzazione: secondo l’Unione europea la liberalizzazione del regime autorizzatorio comporta necessariamente un aumento della ricchezza generale in quanto apre alla concorrenza, e l’Unione europea, in quanto liberista, considera la concorrenza il migliore sistema economico possibile. Questo è un fattore da non dimenticare, nell’inquadrare la questione balneare all’interno del diritto comunitario.

3. Relativamente agli investimenti si scorgono aspetti positivi della pronuncia del Consiglio di Stato, anche se sta serpeggiando un malinteso: come ha già ribadito oltre dieci anni fa la Corte costituzionale con la sentenza 180/2010 nel cassare la proroga di vent’anni istituita dalla Regione Emilia-Romagna, e poi hanno ribadito la Corte di giustizia europea e il Consiglio di Stato, il legittimo affidamento a essi correlato (non solo economico, ma anche in termini di anni di proroga) non può essere un principio astratto e automatico, bensì va calcolato caso per caso (anche se purtroppo un’importante sigla sindacale del settore in particolare lo ha generalizzato, cadendo nella contraddizione di non seguire il caso per caso). Analogamente, secondo il diritto europeo una concessione deve avere una durata adeguata per ammortizzare gli investimenti e garantire una congrua remunerazione del capitale investito, e questo aspetto gli imprenditori balneari avrebbero potuto girarlo a loro favore solo se fossero stati in possesso di seri piani economico-finanziari. Invece purtroppo questo fattore è quasi del tutto assente nel settore balneare, dove al massimo si sono fatti dei business plan, ma non dei piani finanziari basati sul concetto del payback period.

4. Il Consiglio di Stato finalmente ha superato in via definitiva la distinzione fra concessioni di beni e concessioni di servizi, definendola irrilevante ai fini del dibattito sulle gare pubbliche. Il concetto su cui insistere ora è dunque quello del “bene autorizzativo”, ovvero del bene che determina l’autorizzazione d’impresa. Questo anche per uscire dall’impianto di accentramento statale che abbiamo ereditato nel Codice della navigazione di origine fascista, e passare al bene concesso come prodromo per tutte le altre autorizzazioni d’impresa.

5. La pronuncia del Consiglio di Stato infine contiene due contraddizioni: la prima è quando afferma che l’estensione al 2033 non è legittima in quanto proroga automatica e generalizzata, e poi ne fissa un’altra altrettanto automatica e generalizzata al 31 dicembre 2023; la seconda è che giudica in anticipo qualsiasi norma successiva in materia di concessioni, e questo può determinare un conflitto tra i poteri legislativi e i poteri giudiziari.

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Piero Bellandi

Dottore commercialista e revisore legale, ha fatto parte della commissione UNI per elaborare la norma di valutazione dell'impresa balneare secondo metodologie conformi agli standard nazionali e internazionali.
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