Opinioni

3 domande sulle concessioni balneari a cui i tifosi delle gare non sanno rispondere

Restano ancora molti punti da chiarire nell'acceso dibattito sul settore

Come ormai diffusamente noto, l’attuale quadro giuridico che regola il destino delle concessioni balneari è caratterizzato da gravi incoerenze, e conseguenti incertezze, che nel tempo hanno posto il settore in una condizione di particolare precarietà. In buona sostanza, la confusione è dovuta a una contrapposizione apparentemente insolubile tra normative costituite per un verso da una direttiva dell’Unione europea (la cosiddetta “direttiva Bolkestein”), come interpretata dalla Corte di giustizia Ue, e per un altro verso, da norme nazionali che tendono a vanificare o quanto meno a ritardare l’attuazione delle suddette regole europee. Le due visioni sono sostenute da corrispondenti opinioni di natura politica, giudiziaria e dottrinaria che, dopo anni di crescenti discussioni e di alternanti vicissitudini, sembrano non avere esaurito i rispettivi motivi di doglianza. Tutto lascia cioè supporre che questa situazione contenziosa sia all’apice della sua asprezza, impedendo di pervenire a una soluzione condivisa. Ciò premesso, vale tuttavia la pena di segnalare che, anche se la situazione sembra giunta a uno stadio finale di incomprensione reciproca, essa lascia peraltro aperto lo spazio per formulare tre domande che per il momento non sono state ancora prese in considerazione, in primo luogo dagli interessati e in secondo luogo dal mondo politico, dalla giurisprudenza e dalla dottrina.

La prima domanda riguarda la procedura di infrazione, attualmente allo stadio di parere motivato, intentata dalla Commissione europea nei confronti dello Stato italiano. L’accusa rimprovera alle autorità italiane di non avere ancora attuato la disciplina dettata dall’articolo 12 della direttiva Bolkestein al fine di regolare la durata e le procedure di assegnazione delle concessioni balneari presenti e future; ma a questo proposito, occorre richiamare l’attenzione sul fatto (rilevato anche da una recente sentenza del Consiglio di Stato) che la norma in questione non riguarda solo le autorizzazioni legate a una concessione balneare, bensì anche quelle concernenti tutte le attività economiche di servizi ovunque ubicate su aree demaniali “limitate” dell’Unione europea. Si tratta di attività che presentano un’evidente analogia tra la loro natura giuridica (uso del suolo demaniale e necessaria autorizzazione a svolgere un’attività economica di servizi) e quella delle concessioni balneari. Tali attività hanno peraltro la caratteristica di essere esercitate da un numero infinitamente maggiore di promotori privati e di svolgersi sulle più diverse aree pubbliche dei 27 Stati membri (per esempio mercati, fiere, strade, piazze, eccetera). Tuttavia, la Commissione Ue ha deciso di aprire una procedura di infrazione solo nei confronti dello Stato italiano e solo in relazione alle attività economiche esercitate dai titolari di concessioni balneari. In altre parole, soprattutto con il recente parere motivato, la Commissione europea ha confermato l’esistenza di un’infrazione che riguarda le regole dettate dal citato articolo 12 per una generalità di destinatari, ma ha limitato la sua reazione a una ridotta platea di “autorizzati”. Ora, un contenzioso del genere non può riguardare solo un fenomeno tipicamente italiano, ristretto alle poche migliaia di attività sotto inchiesta, ma per ragioni di logica giuridica, dovrebbe essere estesa a tutte le micro iniziative europee che, in numero ben maggiore, operano su aree demaniali nel settore dei servizi con le medesime caratteristiche di natura economica e giuridica delle cosiddette concessioni balneari.

Né si può far valere in questo caso il principio secondo il quale solo la Commissione Ue ha il compito, come custode dei trattati europei, di vigilare d’ufficio sull’applicazione del diritto Ue da parte degli Stati membri e di far accertare dalla Corte di giustizia Ue la violazione degli obblighi derivanti da tale diritto. Nel caso di specie la Commissione, nella procedura che ha condotto al detto parere motivato, ha già accertato le ragioni, i caratteri e le modalità dell’infrazione concernente gli obblighi derivanti dall’articolo 12 della direttiva Bolkestein; tuttavia ha limitato tale accertamento solo nei confronti di una minuscola parte dei soggetti “colpevoli” di una siffatta violazione. Insomma, detto in parole povere, è come se la Commissione avesse dato corso alla sua procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano, basandola sulla responsabilità delle amministrazioni della sola Liguria. Il che porta naturalmente a formulare la prima delle previste domande.

Al riguardo, è bene ricordare che il potere discrezionale della Commissione europea non è illimitato. Anche questa istituzione è tenuta a rispettare il generale principio di buona amministrazione ed è quindi sottoposta, ugualmente nell’ambito della sua azione in materia di infrazioni, al controllo del mediatore europeo. È pertanto difficile comprendere le ragioni che hanno consigliato i sindacati di categoria a non adottare questo semplice strumento di protesta. Più precisamente, sarebbe interessante conoscere i motivi per i quali i rappresentanti di questi organismi hanno rinunciato a esercitare un’iniziativa di protesta destinata a coinvolgere tutti i 27 Stati membri, preoccupandoli dell’effettiva portata di una norma che, a stretto rigore, dovrebbe disciplinare tutte le micro attività economiche di servizi ubicate in aree “limitate” dei rispettivi territori nazionali.

La seconda domanda si basa su una duplice considerazione. In primo luogo è bene ricordare che, sempre secondo la Corte di giustizia Ue, le concessioni balneari, in quanto attività economiche di servizi, hanno la natura giuridica di “autorizzazioni” e per questa ragione sono sottoposte alla disciplina della direttiva Bolkestein, e in particolare del menzionato articolo 12 se l’attività di servizi è svolta su un’area demaniale “limitata”. Il che significa, implicitamente, che il suddetto articolo 12 disciplina tutte le concessioni balneari ubicate in tali aree, a prescindere dal fatto se esse interessino i promotori degli altri Stati membri (il cosiddetto interesse transfrontaliero certo). Detto in parole povere, l’articolo 12 concerne l’insieme delle concessioni, grandi e piccole, presenti nelle aree limitate.

In secondo luogo, è evidente che ciascuna concessione balneare costituisce nella sua essenza un atto con il quale lo Stato, in tutte le sue forme, dispone di una porzione del suo patrimonio immobiliare. È pertanto essenziale richiamare l’attenzione sulle sentenze del giudice europeo che, nell’ambito dell’articolo 345 del Trattato fondativo dell’Unione europea, hanno riconosciuto agli Stati membri la facoltà di disporre liberamente dei beni appartenenti al patrimonio nazionale a condizione di non ostacolare le libertà previste dai trattati europei. Ora, la suddetta giurisprudenza, ormai consolidata, autorizza a ritenere che una norma di rango derivato, quale la direttiva Bolkestein, non possa imporre agli Stati membri una limitazione ai loro regimi di proprietà nel caso di attività economiche di servizi che non rivestono alcun interesse nell’ottica del mercato interno, poiché di fatto non creano ostacoli alle libertà previste dai trattati. Un obbligo del genere potrebbe cioè costituire, rispetto allo scopo perseguito dalle autorità pubbliche con la concessione di aree demaniali in favore di micro iniziative nel settore servizi, un intervento sproporzionato e quindi inaccettabile nei confronti delle loro prerogative di titolari di un diritto di proprietà. Si pone pertanto la questione di sapere per quali ragioni gli Stati membri hanno rinunciato a valersi di tali prerogative, e cioè al potere di disciplinare con leggi nazionali (nel rispetto, beninteso, dei loro principi costituzionali in materia di concorrenza), le procedure di autorizzazione per l’esercizio di attività economiche di servizi prive del cosiddetto interesse transfrontaliero certo. È un atteggiamento di rinuncia che, nelle attuali circostanze, non solo dimentica le aspettative dei titolari di aziende balneari a carattere familiare, ma soprattutto pregiudica il potere dello Stato di legiferare nel quadro di tutte le micro attività economiche di servizi su aree pubbliche. Una siffatta rinuncia sarebbe per di più ingiustificata non solo in ragione del fatto che tale potere è riconosciuto dall’articolo 345 del Trattato fondativo dell’Unione europea. Occorre infatti anche considerare, per un verso, che l’esercizio di una siffatta prerogativa costituisce un fattore di crescita importante, data la rilevanza delle suddette micro iniziative nel contesto delle rispettive politiche economiche dei 27 Stati membri. Per un altro verso è opportuno ricordare che, di tutta evidenza, l’articolo 12 della direttiva Bolkestein non disciplina le micro attività economiche di servizi svolte su aree private. Per cui, allo stato, solo le attività economiche di servizi esercitate su suolo pubblico sono sottoposte alla stringente disciplina di questa disposizione europea.

Infine è la volta della terza domanda, concernente i titolari di una concessione balneare e il loro obbligo di corrispondere alle amministrazioni dello Stato un corrispettivo per l’utilizzo delle rispettive aree demaniali marittime. Si tratta delle disposizioni nazionali concernenti il pagamento dell’Imu e dei canoni concessori. Si ricorda di nuovo che secondo la Corte di giustizia Ue, seguita con entusiasmo dal Consiglio di Stato, le concessioni balneari costituiscono delle “autorizzazioni” all’esercizio di un’attività economica di servizi, e che questa interpretazione ha comportato l’applicazione della direttiva Bolkestein. Si ricorda inoltre che, ai sensi dell’articolo 13, comma 2 di tale direttiva, gli oneri a carico dei richiedenti un’autorizzazione all’esercizio di un’attività economica di servizi “devono essere ragionevoli e commisurati ai costi delle procedure di autorizzazione e non essere superiori ai costi delle procedure”. Ora, sembra logico ritenere che una descrizione così esaustiva degli oneri in questione escluda de facto la possibilità di comprendere in questo ambito anche l’onere aggiuntivo rappresentato dal suddetto pagamento dell’Imu e dei canoni concessori. Infine non si deve dimenticare, per un verso, che il menzionato articolo 13 è ugualmente applicabile nei confronti del pagamento dei suddetti oneri da parte delle concessioni balneari ubicate nelle cosiddette “aree aperte”, costituendo anch’esse delle autorizzazioni all’esercizio di un’attività economica di servizi nell’ottica della giurisprudenza europea in materia. Per un altro verso, la legittimità degli oneri in questione deve essere valutato anche alla luce della giurisprudenza europea in materia di mercato interno. Come noto, il principio della libera circolazione dei servizi proibisce qualsiasi restrizione, anche qualora si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, se sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro. Ora, poiché non risulta che gli oneri in questione siano giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, è ragionevole supporre che, rendendo meno attraente l’accesso al mercato italiano dei servizi, una siffatta imposizione pregiudichi la libertà garantita dall’articolo 56 del Trattato fondativo dell’Unione europea. Si pone pertanto, anche in questo caso, la questione di sapere se le suddette considerazioni autorizzano a contestare la legittimità delle disposizioni nazionali in questione e a pretendere la loro disapplicazione. Nonché, nel caso, quella di accertare quali soggetti pubblici o privati sono responsabili del perdurare di questa mancata contestazione.

In conclusione, senza menzionare riferimenti normativi, giudiziari e dottrinari, questo scritto vuole richiamare l’attenzione degli eventuali lettori su tre domande che concernono un argomento di attuale interesse, anche se non sono legate da un filo logico capace di renderle interdipendenti. Anzi, si può notare come il contenuto dell’una sia in sostanziale contrasto con quello proposto dalle altre due. È peraltro importante riconoscere che una valutazione complessiva e senza pregiudizi delle tre domande in esame potrebbe rivelarsi utile a comprendere e a eliminare gli ostacoli che si frappongono a una ragionevole e legittima soluzione del problema di radice europea, riguardante non solo le concessioni balneari ma tutte le micro attività economiche di servizi svolte su suolo pubblico.

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Giannangelo Marchegiani

Avvocato, è stato direttore nella Direzione Affari giuridici della Banca europea degli investimenti (BEI)