La riforma delle concessioni balneari italiane deve tenere conto del legittimo affidamento agli attuali imprenditori e dell’ampia disponibilità di spiagge ancora libere, pertanto occorre agire su un “doppio binario” che tuteli gli interessi economici e i diritti di chi finora ha investito in queste attività: l’invito arriva direttamente da un’analisi commissionata dal Parlamento europeo, in un lungo documento che interviene sulla scottante questione delle spiagge italiane e della direttiva Bolkestein che ne impone le evidenze pubbliche. Eppure, sostiene ancora la ricerca, gli altri Stati membri hanno risolto positivamente la questione e per questo occorre che anche in Italia si armonizzi il settore senza disparità, ma anzi prendendo esempio dalle esperienze di Spagna, Portogallo e Croazia.
Lo studio, datato novembre 2017, si intitola “Le concessioni balneari italiane e la direttiva 2006/123/CE nel contesto europeo” e avanza delle puntuali proposte per risolvere l’incertezza normativa in cui si trovano le imprese balneari italiane: dopo il recepimento della direttiva Bolkestein in Italia, che ha portato all’abrogazione del rinnovo automatico delle concessioni ai medesimi titolari, il settore è infatti da dieci anni in attesa di una nuova norma che restituisca un orizzonte temporale certo su cui basare gli investimenti – ma gli ultimi cinque governi (da Berlusconi a Gentiloni, passando per Monti, Letta e Renzi) non sono mai riusciti a completare una riforma. Nel frattempo Spagna, Portogallo e Croazia hanno risolto la questione in maniera positiva per gli attuali imprenditori balneari, con delle lunghe concessioni dai 30 ai 75 anni che non hanno mai incassato procedure di infrazione europee e che sono state anzi promosse dallo studio in questione.
La ricerca è stata commissionata alla Commissione europea sulle petizioni su mandato del dipartimento “Diritti dei cittadini e affari costituzionali” del Parlamento europeo, ed è probabilmente una reazione alle numerose petizioni che gli imprenditori balneari italiani hanno presentato alla fine del 2016 (ne avevamo parlato in questo articolo) proprio per denunciare la disparità di trattamento dell’Italia rispetto a Spagna e Portogallo e la violazione di diversi altri diritti. E dal momento che lo Stato italiano continua a non intervenire, ci ha pensato l’europarlamento a sollecitare una riflessione: le opinioni espresse nel documento non rappresentano il pensiero ufficiale di tutta l’aula di Bruxelles (lo precisa il disclaimer iniziale), ma sono comunque un’importante presa di posizione da parte di due autorevoli ricercatrici – la docente dell’Università di Padova Cristiana Benetazzo e l’avvocato trevigiano Sara Gobbato – per conto dell’istituzione europea che le ha commissionate non a caso. L’introduzione della ricerca, infatti, sottolinea che in seguito alla nota sentenza della Corte di giustizia europea “Promoimpresa” del 14 luglio 2016 sulla proroga delle concessioni balneari italiane, «una riforma delle spiagge non può essere più rimandata».
Lungo 69 pagine, lo studio analizza la complessa normativa italiana sulle concessioni balneari e la rapporta a quella del resto d’Europa, riassumendo i sistemi giuridici di Francia, Spagna, Portogallo e Croazia. Ampio spazio è anche dato ai contenuti della sentenza “Promoimpresa”, che insieme all’articolo 12 della direttiva Bolkestein rappresenta il quadro entro il quale la riforma italiana sulle spiagge deve muoversi, essendo comunque possibile individuare ampi margini di tutela agli attuali imprenditori che non possono essere mandati a evidenza pubblica senza nessuna garanzia.
È nelle ultime dieci pagine del documento, quelle dedicate alle conclusioni, che sono indicati gli aspetti più importanti di cui il prossimo governo italiano non potrà non tenere conto, nel varare la necessaria riforma che il settore attende. Per questo vale la pena approfondire tali punti, nella sintesi che proponiamo qui di seguito.
Nessuno Stato ha applicato la Bolkestein sulle spiagge
Le conclusioni dello studio affermano che l’applicazione della direttiva Bolkestein – e dunque delle evidenze pubbliche – a un comparto particolare come le spiagge rappresenta un problema, e per questo «nessuno degli Stati membri sembra avere offerto soluzioni del tutto soddisfacenti». Per esempio, spiega la ricerca,
«in Spagna e Portogallo il principio di gara si riduce, nei fatti, ad una affermazione astratta, non supportata da un’applicazione omogenea ed uniforme; mentre in Croazia la scelta del sistema di assegnazione mediante gara pubblica risulta legata alla particolare situazione geomorfologica delle aree costiere, caratterizzata da spiagge ben conservate, da numerose riserve naturali e da un minor sfruttamento a fini turistico-ricreativi, nonostante il settore balneare, negli ultimi anni, sia in forte crescita. In Grecia, invece, non esiste ancora una disciplina organica del settore, come si è già osservato più sopra».
E ancora:
«Se è vero che in Francia è stato introdotto un termine massimo pari a 12 anni, in Spagna e Portogallo vige tuttora la possibilità di arrivare sino a 75 anni e in Croazia, dove pure il sistema prevede la gara quale principio generale di assegnazione dei titoli abilitativi, sussistono molte ipotesi che consentono di giungere ad una durata ampia degli stessi, soprattutto quando alla concessione del bene demaniale sono associati interventi di ristrutturazione delle coste».
Alla luce di queste osservazioni, viene naturale rivendicare che l’Italia non può essere l’unico paese a istituire le gare sulle spiagge senza alcuna tutela per chi finora ha svolto questo lavoro sulla base del precedente contratto di rinnovo automatico.
Risolvere il problema è possibile
«Come si esce dall’impasse?», si chiede a questo punto il documento commissionato dal parlamento Ue, iniziando a darsi risposta così:
«La via d’uscita dall’impasse va individuata sulla base delle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia nel rapporto di stretta cooperazione e dialogo fra Istituzioni Ue e Autorità nazionali: affinché la direttiva Servizi e le norme del Trattato esplichino il proprio “effetto utile”, occorre, infatti, individuare soluzioni uniformi in ambito europeo, evitando, al contempo, una eccessiva limitazione dei regimi di proprietà degli Stati membri dell’UE. In proposito emerge, anzitutto, la necessità di una programmazione generale in grado di coordinare le diverse normative concernenti gli spazi marini e costieri. Infatti, da un lato, si tratta di beni il cui uso va disciplinato con l’obiettivo di evitarne il deperimento, consentendone la conservazione e la valorizzazione; dall’altro, tali beni sono necessari all’esercizio di numerose attività economiche (turismo, trasporti, commercio, energia, agricoltura). In tale contesto, una programmazione generale potrebbe, dunque, consentire di contemperare i diversi obiettivi di conservazione, tutela e valorizzazione delle aree costiere, attraverso una pianificazione lungimirante ed oculata degli aspetti ambientali ed economici».
E ancora:
«Va, al contempo, considerata la situazione di incertezza in cui versa il settore balneare, soprattutto a seguito della sentenza CGUE, C458/14 e C-67/15, che pare “oscillare” tra un’ “incondizionata” applicazione dei principi di concorrenza ed una autonoma valutazione, rimessa agli Stati membri, circa la concreta applicabilità della direttiva Bolkestein al settore delle concessioni di spiaggia; valutazione che non può prescindere da uno specifico accertamento, sul luogo, del “livello” di disponibilità delle aree interessate da tali attività».
Secondo lo studio commissionato dal Parlamento europeo, insomma, l’applicazione della direttiva Bolkestein non deve significare il calpestamento dei diritti di proprietà degli attuali imprenditori – i quali, se è vero che hanno avuto delle spiagge in concessione, dall’altro lato hanno costruito e sviluppato delle aziende che non possono essere espropriate di punto in bianco, essendo comunque possibile estendere la concorrenza a partire dalle porzioni di litorale non ancora in concessione.
Iniziare dalla scarsità delle risorse
A questo punto si arriva a un aspetto delicato, quello della “scarsità delle risorse”: se è vero che le spiagge sono per loro natura limitate, è anche vero che l’Italia possiede circa un quarto delle coste europee, cioè 7500 chilometri, e che ampie porzioni di litorale sono ancora libere da imprese e dunque assegnabili in concessione prima di mettere a gara le aziende esistenti. Il problema è che non esistono dati precisi a supporto di questo aspetto: quanti chilometri di spiagge sono in concessione? quanti sono liberi? quanti sono zone non balneabili o aree protette e quindi non assegnabili? Lo studio commissionato dal parlamento Ue invita a partire dalla raccolta precisa di tali dati su cui basare la futura riforma:
«Un aspetto così delicato della gestione del territorio necessita, innanzitutto, di elementi conoscitivi più chiari e trasparenti che si possono rapidamente acquisire, sistematizzare e rendere accessibili, anche attraverso il sistema informativo del demanio marittimo (Sid). Un intervento di questo tipo appare quanto mai opportuno non solo in Italia, dove, indicativamente, la superficie degli stabilimenti balneari ha un’estensione di circa 18.000.000 di metri quadri, ma anche in altri Stati membri (Spagna, Portogallo, Grecia) dove lo “sfruttamento” per finalità turistico-ricreative delle aree costiere è molto intenso. L’individuazione delle possibili discipline alternative a quella esistente deve perciò tener conto di un vincolo non superabile connesso alla “scarsità” delle risorse necessarie ad operare nei servizi (il litorale); condizione che, nell’ordinamento italiano, si è tradotta in una riserva ai pubblici poteri della proprietà del bene, seguita da un’eventuale gestione da parte di terzi mediante concessione amministrativa».
Per questo, prosegue il documento,
«appare dunque possibile ipotizzare, anche per l’Italia, una riforma organica del settore che – come auspicato dalla stessa Commissione UE – contempli delle soluzioni differenziate a seconda del carattere “scarso” o meno delle risorse demaniali e che tenga, altresì, conto della data di attribuzione delle concessioni nonché delle esigenze di interesse generale realizzate in sede di gara. La previsione di una normativa che distingua puntualmente varie fattispecie è, del resto, conforme agli obiettivi della direttiva 2006/123/CE, considerato che essa non è propriamente una direttiva di “liberalizzazione” né intende “misconoscere/negare” le specificità che distinguono le varie attività economiche impedendone la valorizzazione nell’interesse della promozione del turismo e del benessere delle collettività locali nei vari Stati membri».
Le proposte di soluzione
A questo punto la ricerca avanza alcune proposte operative per risolvere il problema delle concessioni balneari italiane, suggerendo un meccanismo di “doppio binario” che preveda le immediate gare solo sui litorali liberi e suggerendo una «rete di protezione» per le imprese esistenti, attraverso l’istituzione di un periodo transitorio di precisa entità e il riconoscimento del legittimo affidamento. Queste le argomentazioni avanzate nelle ultime pagine del documento:
«Per le nuove iniziative imprenditoriali da insediare su aree disponibili, la sola “opzione” di regolazione coerente con il principio di concorrenza sembrerebbe, dunque, riconducibile alla previsione generale della gara pubblica, congegnata anche in modo da fornire incentivi al corretto uso delle aree. Tra i criteri di selezione, andrebbero valorizzati i progetti di sviluppo e tutela delle aree utilizzate (oggetto di verifiche successive e con prevista applicazione di sanzioni di decadenza, in caso di inadempimento). […] La procedura di selezione andrebbe, invece, strutturata diversamente per quel che concerne la riassegnazione di tratti di arenile già oggetto di precedenti concessioni: situazione che si verifica più frequentemente nelle aree costiere di Italia, Spagna, Portogallo e Grecia, caratterizzate da una maggiore densità di stabilimenti balneari ed insediamenti turistici rispetto alla Francia e alla Croazia. In questo caso, fatta salva l’applicazione di meccanismi di pubblicità (già presenti nei diversi ordinamenti), volti a sollecitare la concorrenza nella fase successiva alla scadenza della concessione (così da stimolare la formulazione di progetti concorrenti), occorrerebbe prevedere una “rete” di protezione per gli attuali imprenditori, attraverso due tipologie di interventi: a) in primo luogo, attraverso una puntuale regolamentazione del periodo transitorio, nel rispetto dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE e dei tempi necessari per l’applicazione dei piani comunali per l’uso e la valorizzazione dei beni demaniali; b) in secondo luogo, introducendo delle previsioni (sia generali sia relative alle singole gare), che tengano conto non solo del legittimo affidamento di chi ha investito in base al precedente contratto confidando sulla possibilità di rinnovo, ma anche dei «motivi imperativi di interesse generale» previsti dalla stessa direttiva Bolkestein per i singoli Stati. Del resto, la direttiva da ultimo citata non consente di escludere, in linea di principio, che, allo spirare del termine della concessione, sia possibile riconoscere, entro certi limiti, una tutela degli investimenti realizzati dal concessionario, a maggior ragione se effettuati in un periodo nel quale si poteva confidare sulla stabilità del titolo conferita dal diritto di insistenza o dalle proroghe dettate ope legis. Peraltro, già in passato, la giurisprudenza, aveva sottolineato la necessità di attribuire comunque un “valore” al legittimo affidamento del concessionario “uscente”, in sede di comparazione tra le diverse offerte. Ma delle chiare indicazioni in tal senso ci provengono oggi dal recente d.d.l. 27 gennaio 2017, il quale prevede espressamente che la nuova disciplina dovrà stabilire criteri e modalità di affidamento nel rispetto «dell’esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di riconoscimento e tutela degli investimenti, dei beni aziendali e del valore commerciale» mediante procedure di selezione trasparenti ed imparziali «che tengano conto della professionalità acquisita nell’esercizio di concessioni di beni demaniali marittimi, nonché lacuali e fluviali, per finalità turisticoricreative» […] Inoltre, analogamente a quanto previsto dalla normativa comunitaria in materia di appalti (che contempla espressamente la procedura “negoziata”), non dovrebbe essere esclusa l’applicabilità di procedure alternative alla gara pubblica o comunque semplificate (come, appunto, le procedure negoziate), quando alla luce dei casi tassativamente individuati dalla normativa di settore sia evidente che il contratto non possa che essere affidato al concessionario uscente. Un utile parametro di raffronto, sotto questo punto di vista, è rappresentato dai modelli spagnolo e portoghese, che finora non sono stati oggetto di procedure di infrazione. In questa prospettiva, la stessa riforma in itinere sembra delineare un sistema a “doppio binario”, che contempli, nel periodo transitorio, una proroga (da definirsi) delle concessioni demaniali in essere al 31 dicembre 2009, «ferme restando le previsioni dei rapporti contrattuali in corso tra concessionari e gestori», accompagnata dalla messa all’asta delle sole spiagge non ancora assegnate. Contemporaneamente, potrebbe essere introdotta una disciplina differenziata per le concessioni già assegnate e in scadenza, che introduca un “temperamento” del principio di gara attraverso disposizioni che valorizzino il legittimo affidamento delle imprese balneari in attività, secondo i principi enunciati dalla Corte di Giustizia UE».
La strada non è affatto facile, sottolinea infine lo studio, ma non bisogna peggiorare la situazione esistente:
«…la strada si presenta impervia, e presuppone, oltre ad interventi di regolazione, anche forme di “concertazione” o negoziali tra enti gestori ed imprese esercenti, nel cui ambito si dovrà anche chiarire la questione del riconoscimento – in caso di subentro di un nuovo concessionario per effetto della gara – degli investimenti sostenuti da quello uscente e dell’avviamento da monetizzare: un terreno su cui Governo, Regioni e balneari italiani appaiono ancora distanti. Alla luce delle esposte considerazioni, quel che appare certo è che occorre individuare soluzioni – rispettose, in primo luogo, dei principi di concorrenza, non discriminazione, parità di trattamento tra gli operatori nonché degli altri interessi generali coinvolti – che evitino ingiustificati aggravamenti della disciplina delle concessioni demaniali in Italia rispetto a quanto applicato in altri Stati membri dell’UE: un tale intervento rischierebbe di vanificare l’effetto utile dei Trattati e risulterebbe, inoltre, in contrasto con i canoni ammessi dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e con gli stessi obiettivi perseguiti dalle Istituzioni europee nella funzione di “armonizzazione” del comparto balneare».
Lo studio integrale in lingua inglese è disponibile in pdf nel sito del Parlamento europeo: “Italian state beach concessions and Directive 2006/123/EC in the European context“, mentre la traduzione integrale in lingua italiana, a cura del Parlamento europeo, è disponibile a questo link: “Concessioni balneari in Italia e Direttiva 2006/123/EC nel contesto europeo“. Si ringrazia Piero Bellandi per la collaborazione tecnica.
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